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평생학습도시 사업의 부서 간 중복 및 갈등 발생 가능성에 관한 연구

Study on the Interdepartmental Redundancy and Conflict in the Lifelong Learning City Programs

  • 최지현 (Choi, Jeehyun, 서강대학교 교육대학원)

초록/요약

이 연구는 평생학습도시 사업의 중복 추진이 발생되는 배경으로서 구조적 측면과 제도적 측면으로 구분하여 살펴보고, 사업의 중복 추진 과정에서 일어나는 부서 간의 갈등사항과 해결방법을 분석하여 평생학습도시 사업의 효과성과 지속성을 담보시킬 수 있는 시사점을 도출하였다. 연구의 대상은 서울특별시 A구와 B구를 선정하고, 문헌조사와 담당자와의 심층면담을 병행하여 질적 사례 연구로 진행하였다. 이 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 평생학습도시 사업이 중복으로 추진되는 구조적인 배경은 조직구성과 담당업무에서 확인되었다. 평생학습도시 사업은 평생학습관을 중심으로 추진된다. 지자체의 각 부서는 부서의 특성에 맞는 사업을 하며 그와 관련된 교육 프로그램을 운영하고 있다. 그 교육프로그램들은 평생학습도시 사업과 관련이 있으며, 중복 추진이 발생할 수밖에 없는 환경이 구조적으로 보장되어 있다. 둘째, 평생학습도시 사업이 중복으로 추진되는 제도적인 배경은 조례와 면담내용 분석을 통해 확인되었다. 지자체의 각 부서는 조례를 기반으로 사업을 수행한다. 평생학습도시 사업을 전담하는 부서 외에 여러 부서들은 평생학습도시 사업과 관련된 사업을 수행하도록 명시된 조례를 가지고 있다. 또한, 사업운영과 관련하여 불편한 구조의 네트워킹은 협력에서 오는 시너지 효과를 차단하고 독립적인 사업수행을 하도록 만들며, 조정권한이 없는 담당자들은 사업의 중복추진을 해결할 방법이 없다. 이로써 평생학습도시 사업과 관련된 교육 프로그램을 중복으로 운영할 수밖에 없는 환경이 제도적으로 보장되어 있다는 것이 확인되었다. 셋째, 평생학습도시 사업의 중복 추진으로 부서 간의 갈등이 발생하고, 이것은 갈등의 역기능으로 작용하며 상시적으로 존재한다는 것이 확인되었다. 현재로서는 사전에 부서 간의 갈등을 예방하는 방법과 부서 간 갈등 발생 시 해결할 수 있는 방안이 없다. 이러한 문제점이 발생되는 배경은 다음과 같다. 첫째, 평생학습도시 사업 추진 조직은 조직설계의 기본원리가 되는 전문화와 직능화의 원칙을 적용하지 않았다. 평생학습도시 사업을 비전문가가 수행하고 있어 전문성을 기대하기 어렵고, 사업의 효과성과 효율성을 극대화하기 어렵다. 둘째, 평생학습도시 사업은 지시 일원화 원칙을 적용하지 않았다. 동일한 업무는 지시가 일원화 되어야 혼란의 발생을 줄이고 성과를 극대화할 수 있다. 현재는 각 부서별로 평생학습도시 사업과 관련된 업무를 조례에 따라 독립적으로 수행하고 지시의 일원화 원칙이 아닌 다원화된 방식으로 운영되고 있어 사업의 효과성과 효율성을 극대화하기 어렵다. 평생학습도시 사업의 중복 추진은 예산낭비와 업무중복으로 인한 경제적인 손실을 가져오고, 지역사회 주민의 평생교육 기회를 축소시킨다. 사업의 중복 추진 과정에서 발생하는 부서 간의 갈등은 평생교육 실무자의 역량을 저해하고 조직의 성장을 방해하는 요인이 된다. 따라서 평생학습도시 사업의 지속성과 효과성을 담보하기 위해서 정부, 지자체, 평생학습관은 평생학습도시 사업체계를 개선하기 위해 다음과 같은 역할을 수행해야한다. 첫째, 정부는 평생학습도시 사업을 평생교육 관련 전문가가 수행할 수 있도록 평생교육법 등의 관련 법령을 제정하고, 국가평생교육진흥원은 평생학습도시 업무를 명확하게 규정하여 공표해야 한다. 둘째, 지자체는 평생학습도시 사업 추진 조직을 재구성하고, 조례를 제정해야 한다. 전문화와 직능화를 기준으로 조직과 담당업무를 재조직 하고, 평생학습도시 사업의 규모에 맞게 전담부서의 규모를 확장시켜야 한다. 또한, 각 부서의 사업이 중복되지 않도록 관련 법령을 토대로 조례를 제정하고, 부서 간의 네트워킹이 원활하도록 제도적으로 매뉴얼화 해야 한다. 셋째, 평생학습관은 평생학습도시 사업이 중복으로 추진되는 것을 방지하기 위하여 조정장치를 마련하고 그 역할을 수행해야 한다. 평생학습관은 사업 중복의 문제점을 인식하고 조정 프로세스를 구축해야한다. 평생학습도시 사업의 구심점으로서 조정권한을 부여받은 전문 인력을 배치하고, 조직을 구성하여 조정역할을 수행해야 한다. 기존의 연구들이 평생학습도시 사업의 사업방향과 정책 및 성과에 중점을 두었던 것과는 달리, 이 연구는 2001년부터 시행해 온 평생학습도시 사업이 평생교육 영역이라는 당위적 수용이 현실과 상충된다는 것을 밝혀내었다. 그리고 구조적·제도적으로 중복될 수밖에 없는 상황이라는 문제점을 지적하고, 사업체계 개선을 위한 각각의 정부, 지자체, 평생학습관의 역할을 제안한 것이 이 연구의 성과이다. 그럼에도 불구하고 이 연구는 다음과 같은 한계를 가지고 있다. 첫째, 평생학습도시 사업 중복 추진 과정에서 발생하는 부서 간의 갈등에 대한 다양한 사례를 확보하지 못하고 깊이 있게 다루지 못하였다. 조직과 관계의 부정적인 부분을 공개하는 것은 민감한 사항이므로 연구 참여자들은 적극적이지 않았다. 둘째, 서울특별시의 A구와 B구는 대도시의 주거 밀집 지역이라는 특징을 가지고 있기 때문에 전국의 모든 지자체의 사례로 일반화하기에는 한계가 있다. 이것을 바탕으로 후속연구를 제언하면 다음과 같다. 평생학습도시 사업체계 개편을 위한 구조적, 제도적, 기능적인 실천방안이 구체적으로 연구되어져야 한다. 또한, 부서 간의 갈등 해소를 위한 다양한 사례 확보와 깊이 있는 연구를 통해 실천적 매뉴얼에 대한 연구가 이루어져야 한다.

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초록/요약

This study identified and examined the structural and institutional aspects of the redundancy in the lifelong learning city programs and analyzed the interdepartmental conflicts caused by the redundancy and their resolutions, so as to ensure the effectiveness and sustainability of the lifelong learning city programs. The study targeted District A and B of Seoul, South Korea, and the document analysis and in-depth interview were also conducted as part of the qualitative case studies. The results are as follows: First, the structural background as to why some lifelong learning city programs are redundant was in the organizational structure and job allotment of the departments involved. The lifelong learning city programs are generally led and pursued by the centers for lifelong learning. The departments of each local government have their own programs and relevant learning programs according to the nature of their organization. Those learning programs may be relevant to the lifelong learning city programs in content, and therefore redundant structurally. Second, the institutional background as to why some lifelong learning city programs are redundant was found in the course of analyzing the ordinance and conducting interviews. The departments of each local government pursue their programs based on the ordinance. There are ordinances that require certain departments, other than those that are in charge of the lifelong learning programs, to offer the educational programs of their own. Moreover, ill-structured networking undermines the synergy effects from collaboration and forces the entities involved to work independently of each other. In any case, the redundancy problem cannot be resolved by the working-level personnel because they do not have the authority to make necessary revisions. This shows that the current institutional environment clearly warrants the programs that overlap with the lifelong learning city programs. Third, it was found that the redundancy in the lifelong learning city programs leads to the interdepartmental conflict, producing continued adverse effects. There were no measures to prevent or resolve the interdepartmental conflicts. The background in which these issues are created is as follows: First, the organizations that pursue the lifelong learning city programs were not built on principle of specialization and functionalization with organizational design. Because the lifelong learning city programs are carried out by non-experts, expertise cannot be expected, and it is not likely that effectiveness and efficiency would be maximized. Second, the principle of unity of command was not applied to the lifelong learning city programs. Same jobs need a single line of instruction to prevent confusion and maximize the outcomes. Currently, each department independently conducts its responsibilities relevant to the lifelong learning city programs according to the relevant ordinances by way of different methods. Effectiveness and efficiency are therefore hardly likely. The redundant lifelong learning city programs cause the financial loss due to the redundant budget spending and minimize the opportunities for the local residents to benefit from lifelong learning. The interdepartmental conflicts that arise from the execution of redundant programs impair the competency and efficiency of the working-level staff and undermine the growth of the organization. In order to ensure the effectiveness and sustainability of the lifelong learning city programs, the central and local governments and the centers for lifelong learning should be prepared to improve the system of lifelong learning city programs by assuming the following roles: First, the government should enact or revise the relevant laws, such as the Lifelong Education Act, so that the lifelong learning city programs may be implemented and offered by lifelong learning experts. In the meantime, the National Institute For Lifelong Education should define and announce the roles and responsibilities relating to the lifelong learning city. Second, the local governments should restructure the organizations that pursue the lifelong learning city programs and have the adequate ordinances that support the system. The organizations and their roles and responsibilities should be structured based on principle of specialization and functionalization while the relevant departments are expanded in accordance to the size and scale of the lifelong learning city programs. The ordinances should also be revised according to the relevant laws so that the programs do not overlap. The interdepartmental networking should be institutionalized for efficiency. Third, the lifelong learning centers of the local governments should come up the system that prevents the overlap of the lifelong learning city programs and assume the relevant roles and responsibilities. The centers will need to identify the problems of redundancy and build a revision process. As the heart of all lifelong learning city programs, the centers will need the experts with the corresponding authorities and working according to their responsibilities of making adjustments as required. Whereas the existing studies focused on the policies and performance of the lifelong learning city programs, this study successfully shed light on what is regarded and accepted as lifelong learning clashed with the reality in the lifelong learning city programs that were put in place since 2001. The study also pointed out that the redundancy was inevitable in the current structure and institutional framework, and that the central/local governments and the centers for lifelong learning should assume a role of their own in oder to advance the system. Despite such accomplishments, the study has the following limitations: First, the study did not secure enough examples or went into the depth of the interdepartmental conflicts that arise from the program redundancy. The participants of the study were not too enthusiastic as disclosing the negative aspects of their organization was a sensitive matter. Second, District A and B of Seoul are both heavily concentrated residential areas of a mega city, and their examples cannot be generalized and applied to all other regions. Based on the above, the following suggestions can be made for the follow-up studies: The structural, institutional and functional measures are needed to advance the system of lifelong learning city programs for improve practicality. In-depth studies on a wide range of examples are also required to address the issues of interdepartmental conflicts to come up with the actionable manual.

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