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장애인 일자리 참여자의 일 경험에 관한 제도적 문화기술지 : 행정복지(주민)센터를 중심으로

An Institutional Ethnography of Work Experiences among Participants in Employment Programs for People with Disabilities: A Focus on the Community Service Center

  • 박재완 (Park, Jaewan, 서강대학교 신학대학원)

초록 (요약문)

본 연구는 연구자의 기초 질적연구분석에서 발견된 주제인 ‘장애인이 소외되는 장애인 일자리’의 경험에서 시작되었다. 연구자는 행정복지(주민)센터 장애인 일자리 참여자의 이러한 경험이 어떻게 발생하게 되는지 그 제도적 질서를 탐색하고자 하였다. 따라서 장애인 일자리 참여자의 입장에 서서 이들의 일이 제도적 관계 내에서 어떻게 조직화 되는지 탐구하는 것을 목적으로 연구를 수행하였다. 본 연구는 제도적 문화기술지를 연구 방법으로 채택했다. 자료 수집은 경기, 서울 지역의 행정복지(주민)센터 장애인 일자리 참여자 6명과 8, 9급 사회복지공무원 4명의 총 10명을 대상으로 한 심층면담과 비공식면담, 참여관찰을 통해 진행했다. 그리고 전직 사회복지공무원이었던 연구자의 일 경험을 기반으로 행정복지(주민)센터 복지 민원 업무 경험이 풍부한 7급 사회복지공무원과 장애인 일자리 사업 수행기관 담당자를 통해 추가 자료를 수집하였다. 또한 시퀀스 분석을 사용해 장애인 일자리 참여자의 일 과정에서 사회적 조직화 양상을 그려내고자 했다. 다른 한편으로는 제도적 문화기술지 연구자로서 보조인력인 장애인 일자리 참여자와 비슷한 입장에 지속해서 서 있고자 노력하였다. 자료 분석 과정에서는 연구자의 해석보다는 일 지식을 모아 나가면서 행정복지(주민)센터 장애인 일자리 참여자 일 경험의 실제를 묘사하였다. 그리고 장애인 일자리 참여자가 직면하는 단절의 양상과 복지 민원 주요 이해관계자인 사회복지공무원 일 경험의 실제를 파악했다. 마지막으로 텍스트, 제도적 담론의 작동과 일 조정에서 지배관계를 그려냈다. 본 연구에서 장애인 일자리 참여자 일 경험의 실제는 장애인 일자리 재참여 과정의 일, 비전자 기록물 정리의 일, 행정복지(주민)센터 배치의 일, 근무시간 업무하기, 급여 신청의 일, 점심식사와 간식, 회식의 일로 그려졌다. 이 실제의 양상은 ‘장애인이 소외되는 장애인 일자리’의 경험을 밑바탕으로 한 ‘되풀이되는 일’이었다. 장애인 일자리 참여자의 주요 이해관계자인 복지 민원 담당 사회복지공무원은 지방자치단체 최하위 행정기관인 행정복지(주민)센터의 최하위직 직원이다. 이들은 때로 비합리적 업무분장으로 기피 업무를 비롯해 상대적으로 더 많은 양의 업무를 담당하게 되는 갈등 속에서 복지깔때기에 짓눌리고 있는 최일선의 제도적 조정자였다. 한편, ‘직원 위계’의 외부에 있는 장애인 일자리 참여자는 이들 최일선 제도적 조정자의 무거운 짐을 동일한 공간에서 함께 짊어지고 있었다. 하지만 ‘직원 위계’와의 단절과 그 틈새에서 어떤 짐을 짊어져야 하는지 명확하게 알지 못하고, 언제 그 짐을 짊어지게 될지도 모르는 상태로 ‘가짜 노동’과 ‘그림자 노동’을 동시에 수행하는 보조인력이었다. ‘직원 위계’에는 능력주의 담론에서 파생된 시험능력주의가 내포되어 있다. 그런데 이 행정복지(주민)센터 일선관료의 ‘직원 위계’에서도 8, 9급 복지 민원 담당 사회복지공무원은 말단에 자리한다. 제도적 담론인 신공공관리론과 노동연계복지의 영향 아래에서 힘든 일을 아래로 내려보내는 관료제의 관행은 복지깔때기를 거치면서 이들에게‘바쁨’으로 경험되고 있었다. 더하여 보스 전자 텍스트인 사회보장정보시스템은 시스템관료제의 핵심으로 일의 효율성을 높이지 못하고 ‘바쁨’을 배가했다. 그런데 ‘직원 위계’의 외부자인 장애인 일자리 참여자 일 경험의 실제는 내부자인 복지 민원 담당 사회복지공무원의 ‘바쁨’에 맞닿아 있으면서 ‘가짜 노동’과 ‘그림자 노동’에 얽혀 있었다. 또한 장애인 일자리 참여자는 사회보장정보시스템 사용 권한 축소, 보건복지부 「장애인일자리 사업안내」 텍스트와 그 하위 텍스트의 작동하에서 사회복지공무원이 일선관료로서 지향할 수 있는 ‘무난함’에 부합하는 일 조정과 조직화를 하고 있었다. 그럼에도 장애인 일자리 참여자는 ‘괜찮은 노동’과 ‘주관적 의미의 노동’에 가까이 다가가기 위한 노력을 다년간의 일 조정과 조직화를 통해 실천해 나가고 있었다. 이 같은 양상에서 두 이해관계자의 한시적이면서도 상호호혜적 관계를 엿볼 수 있었다. 또한 이들의 일은 재참여 과정의 일의 성공과 실패 양면에서 매해 반복되는 일 즉, ‘되풀이되는 일’의 한가운데에 서서 장애인 일자리 연속 참여에 초점을 가지고 이루어져 왔다. 그럼에도 타래와 같은 일 경험의 실제에서 매번 같은 자리에만 머물러 있지 않으며 조금씩 나아가면서 장애인 일자리 참여자 스스로 일을 조정하고 조직화하고 있었다. 본 연구는 장애인 일자리 참여자 일 경험의 실제를 ‘억압’의 렌즈로 고찰한 후 이러한 일 과정과 그 사회적 조직화를 바탕으로 논의점을 제시하였다. 이를 통해 사회복지에 대한 실천적, 정책적 함의와‘괜찮은 노동’과 ‘주관적 의미의 노동’에 대한 함의를 도출하였다. 마지막으로 행정복지(주민)센터 장애인 일자리 참여자의 일을 제도적 관계 내에서 조직화하는 본 연구와 함께 다른 장애인 일자리, 타 정부 재정지원 일자리 참여자 등 다양한 취약계층 노동자의 일을 후속 제도적 문화기술지로 그려 나가기를 제안하였다. 이를 통해 실천 현장의 지식을 축적하고, 이들이 ‘괜찮은 노동’과 ‘주관적 의미의 노동’을 할 수 있도록 돕는 실천적, 정책적 통찰을 제공할 수 있다.

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초록 (요약문)

This study began with the work experience of people with disabilities(PWD) that marginalized them. The researcher used basic qualitative research analysis. The researcher explored the institutional order shaping the work experiences of participants in employment programs for PWD at community service centers. Thus, the research was conducted from the standpoint of employment for PWD participants, with the aim of exploring how their work is organized within institutional relations. This study adopted institutional ethnography as a research method. Data collection was conducted through in-depth interviews, informal interviews, and participant observation. 10 informants were chosen, 6 informants in employment programs for PWD and 4 8th and 9th grade social welfare officials at community service center. In addition, based on the work experience of the researcher, who was a former social welfare officer, additional data were collected through 7th grade social welfare officials with extensive experience in welfare civil affairs at community service center and a person in charge of the employment for PWD implementing agency. Moreover, sequential analysis was used to depict the social organization aspects in the work process of participants in employment programs for PWD. On the other hand, as an institutional ethnographer, the researcher tried to continuously stand in a similar position with the participants in employment programs for PWD who are considered auxiliary personnel. In the data analysis process, rather than focusing on his own interpretation, the researcher described the actualities of the work experiences of participants in employment programs for PWD at community service center by accumulating work knowledge. Then the researcher identified the aspects of disconnection faced by these participants and the actualities of the work experiences of civil affairs social welfare officials, who are the key stakeholders. Lastly, the researcher depicted the ruling relation through the operation of texts, institutional discourses and the coordination of work. In this study, the researcher found out that the participant has to re-apply for the job annually to be considered as member of the work-force. It was also found out that the actualities of their work are an iterative type of work like organizing non-electronic records, stationed at the community service center, working during duty hours, applying for salary, and meals are part of their work also. The civil affairs social welfare officers at the low level of the community service center, the lowest administrative agency of the local government were the frontline institutional coordinators who were pressed by the welfare funnel. They were also in the midst of conflicts such as, sometimes being responsible for a relatively larger amount of work, including the work avoided due to unreasonable division of work. Meanwhile, participants in employment programs for PWD outside the ‘employee hierarchy’ were shouldering the heavy burden of these frontline institutional coordinators in the same space. But they were auxiliary personnel who disconnected from the ‘employee hierarchy’ and the accompanying structural gaps, simultaneously engaged in ‘pseudo work’ and ‘shadow work’ often without a clear understanding of the burdens they were expected to bear or when those responsibilities would arise. The ‘employee hierarchy’ embeds the examination meritocracy derived from the meritocracy discourse. And in the ‘employee hierarchy’ of the street-level bureaucrats of the community service center, the 8th and 9th grade civil affairs social welfare officers are at the bottom. Under the influence of the new public management and workfare as institutional discourse, the bureaucratic practice of passing down difficult work was experienced as ‘overcommitment’ by them as it passed through the welfare funnel. Furthermore, the social security information system–specifically, the boss electronic text-constitutes the core of the system bureaucratic structure. However, it did not increase work efficiency but rather doubled the ‘overcommitment.’ And operating outside the formal ‘employee hierarchy’, PWD was engaged in the actualities that were intertwined with ‘pseudo work’ and ‘shadow work’, largely influenced by the ‘overcommitment’ of civil affairs social welfare officers embedded within the organization. In addition, they were coordinating their work in line with the ‘adequacy’ that social welfare officers can aim for as street-level bureaucrats under the reduced authority to use the social security information system and the operation of the text of the Ministry of Health and Welfare’s 「Guide to Employment Programs for PWD」 and its subtexts. Nevertheless, they were practicing their efforts to get closer to ‘decent work’ and ‘subjectively meaningful labor’ through many years of work coordination. In this aspect, the researcher could see the temporary yet reciprocal relationship between the two stakeholders. Then both in terms of success and failure of re-applying for the job annually to be considered as member of the work-force, they were focused on continuous participation in employment for PWD by standing in the middle of ‘iterative work’-that is, work repeated every year. Nevertheless, in the actualities of work experiences that are like a cobweb, they did not stay in the same place every time, but gradually advanced and coordinating their work on their own. This study critically examined the actualities experienced by participants in employment programs for PWD through the lens of ‘oppression.’ Based on this work process and its social organization, the study presents key points for discussion. In doing so, it offered practical and policy implications for social welfare, as well as insights into ‘decent work’ and ‘subjectively meaningful labor.’ Finally, along with this study that organizes the work of participants in employment programs for PWD at community service center within institutional relation, it is proposed to draw the work of various vulnerable workers, such as other types of employment for PWD and other government-funded employment, through follow-up institutional ethnography studies. This can build knowledge from the practice setting and provide practical and policy insights to help them engage in ‘decent work’ and ‘subjectively meaningful labor.’

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목차

Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경 및 필요성 1
2. 연구의 목적 및 연구질문 5
Ⅱ. 문헌고찰
1. 장애인 일자리 사업 6
1) 장애인 일자리 사업의 개요 6
2) 장애인 일자리 사업의 연속 참여 쟁점 9
3) 장애인 일자리 사업의 추진체계와 지원체계 11
4) 장애인 일자리 사업의 복지고용 관점 12
2. 관련 이론과 주요 이해관계자 13
1) 이중노동시장 이론 13
2) 인적자본 이론 14
3) 신공공관리론(new public management) 15
4) 일선관료제(street-level bureaucracy) 이론 16
5) 장애인 일자리 참여자의 주요 이해관계자 19
(1) 사회복지공무원의 일 경험과 정체성 변화 20
(2) 사회복지공무원의 소진(burnout) 21
3. 노동연계복지(workfare) 23
1) 노동연계복지의 개요 24
2) 자유주의 복지국가의 노동연계복지 25
3) 노동연계복지와 학습복지 27
4. 장애인 일자리 참여자의 노동에 관한 통찰 28
1) 장애인과 괜찮은 노동(decent work) 29
2) 가짜 노동과 그림자 노동 31
3) 장애인과 주관적 의미의 노동 32
4) 차별화된 렌즈, Young의 정의론 34
(1) 구조적 억압과 분배 패러다임 비판 34
(2) 책임에 관한 사회적 연결 모델(social connection model) 37
Ⅲ. 연구방법
1. 제도적 문화기술지 39
1) 제도적 문화기술지의 이해 39
2) 제도적 문화기술지의 중심 개념 41
2. 정보제공자 선정과 자료수집 43
1) 정보제공자 선정 43
2) 자료수집 44
(1) 입장 정보제공자, 장애인 일자리 참여자 소개 47
(2) 이차 정보제공자, 사회복지공무원 소개 51
3) 연구자의 준비, 사회복지공무원 일 경험 54
3. 자료분석 방법 58
4. 연구의 엄격성과 윤리적 고려 60
Ⅳ. 연구결과
1. 장애인 일자리 참여자 일 경험의 실제(actualities) 62
1) 장애인 일자리 재참여 과정의 일 62
2) 비전자 기록물 정리의 일 70
3) 행정복지(주민)센터 배치의 일 71
4) 근무시간 업무하기 77
5) 급여 신청의 일 78
6) 점심식사와 간식, 회식의 일 85
7) 단절의 양상, 직원 위계의 외부자 87
2. 복지 민원 주요 이해관계자 일 경험의 실제 93
1) 조절 불가능한 업무량과 모호한 업무분장 93
2) 바쁨에 맞닿은 일 경험의 실제 96
3. 텍스트의 작동과 내포된 제도적 담론 탐색 101
1) 전자 텍스트, 업무시스템의 작동 101
2) 지침서와 양식 107
3) 행정복지(주민)센터 조직도의 장애인 일자리 참여자 109
4) 장애인 일자리 사업의 복지고용 관점 연계 탐구 116
4. 일 조정과 지배관계 125
1) 복지 민원 두 이해관계자의 일 조정 125
2) 복지 민원 두 이해관계자의 확장된 일 조정 138
3) 장애인 일자리 참여자 일 경험의 사회적 조직화 141
Ⅴ. 결론
1. 연구결과 요약 및 논의 147
1) 연구결과 요약 147
2) 논의 156
(1) 억압의 렌즈로 바라본 일 경험의 실제 156
(2) 일 과정, 사회적 조직화 기반 논의 159
2. 연구의 함의와 제언 169
1) 사회복지적 함의 169
(1) 실천적 함의 169
(2) 정책적 함의 172
2) 괜찮은 노동과 주관적 의미의 노동에 대한 함의 174
3) 후속 연구에 대한 제언 176
참고문헌 178

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