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헌법 제8조와 정당민주주의의 실현 : 현행 정당법의 문제점과 개선 방안에 관한 연구

Article 8 of the Constitution and the Realization of Party Democracy; A Study on the Problems and Improvement Measures of the Current Political Parties Act

  • 박용찬 (서강대학교 일반대학원)

초록 (요약문)

본 연구는 대한민국 헌법 제8조에 근거하여 정당민주주의 실현을 위한 법적·제도적 과제를 분석하고 개선 방안을 제시하는 것을 목표로 한다. 헌법 제8조는 정당설립의 자유, 당내민주주의, 국가의 정당 보호 및 지원, 위헌정당해산제도 등 정당민주주의의 주요 요소들을 규정하고 있으며, 이를 통해 정당이 민주주의 사회에서 수행해야 할 역할과 의무를 명확히 하고 있다. 그러나 현행 정당법은 헌법의 취지를 충분히 반영하지 못하고 있으며, 정당민주주의 발전을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 이에 본 연구는 영국, 미국, 일본의 정당민주주의 제도와 운영 사례를 비교 분석하여 한국의 정당민주주의 실현을 위한 객관적 기준을 도출하고, 개선 과제를 제안하였다. 연구 결과, 첫째, 정당설립 요건과 등록취소 요건을 완화하고, 지방정당과 지구당을 허용하여 다양한 정치적 요구와 지역 이슈를 반영할 수 있는 환경을 조성해야 한다. 둘째, 공천 과정의 민주성과 투명성을 강화하고, 당내 의사결정 구조를 하향식에서 상향식으로 전환하여 당원과 지역사회의 의견을 반영할 수 있는 체계를 마련해야 한다. 셋째, 정당 재정의 투명성을 확보하기 위해 외부 회계감사를 의무화하고, 공천 시스템의 공정성을 강화해야 한다. 넷째, 청소년과 외국인 영주권자, 교원, 공무원의 당원 자격을 확대하고, 선거운동 규제를 완화하여 유권자의 정치적 참여 기회를 보장해야 한다. 다섯째, 정당등록취소제도와 위헌정당해산제도의 개선이 필요하다. 정당등록제도와 정당등록취소 요건을 완화해 신생정당의 정치참여를 넓게 보장해야 하며, 위헌정당해산제도는 법원의 엄격한 심사를 거쳐 최후의 수단으로만 시행되어야 한다. 여섯째, 국회의원의 자유위임원칙을 실질적으로 보장함으로써 소속 정당의 강압적 당론 강제를 방지하고, 국회의원의 독립적 의사결정과 책임정치를 실현해야 한다. 아울러, 국민과 정당 간 소통을 활성화하고, 권력 남용과 정치적 억압을 방지하기 위한 제도적 개선이 필수적이다. 이를 통해 국민의 정치적 선택권을 확대하고, 정책 경쟁을 중심으로 하는 민주적 선거문화를 조성하여 정당민주주의를 실질적으로 구현할 수 있다. 대한민국 정치사에서 정당과 민주주의의 관계를 반추하며, 헌법이 요청하는 정당민주주의의 발전을 위한 법적·제도적 개혁 방안을 제시하였다. 정당 간 공정한 경쟁은 정책대결과 대안적 정치 모델을 제시하는 선거문화로 발전할 수 있으며, 상대 정당을 비방하는 흑색선전을 줄이고 정책 평가와 정견 대결 중심의 선거로 변화할 수 있다. 이를 통해 유권자는 정당과 후보자의 정책 역량과 공직 수행 능력을 기준으로 합리적 선택을 할 수 있다. 우리 정치사에서 정당은 국민주권 실현의 기반이었으나, 동시에 권력 독점과 정치적 갈등의 중심이 된 사례도 존재한다. 특히, 두 차례 정당해산 사례는 권력 남용과 민주주의의 갈등을 보여주는 대표적 사례로 남아있다. 따라서 정당민주주의 실현은 국가적 과제로서 과거의 정치적 오류를 반성하고 제도를 개선해야 한다. 국민의 정치적 선택권 확대와 권력 남용 방지를 위한 법적·제도적 개혁은 필수적이며, 이를 통해 민주주의의 질적 성장을 도모할 수 있다. 정당은 책임 있는 정치 기구로서 국민의 신뢰를 얻고, 민주적기본질서에 부합하는 정치 구조를 형성해야 한다. 이러한 제도적 개선은 현재와 미래 세대를 위한 민주주의의 희망을 실현하는 중요한 토대가 될 것이다.

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초록 (요약문)

This study aims to analyze the legal and institutional tasks for realizing party democracy based on Article 8 of the Constitution of the Republic of Korea and propose improvement measures. Article 8 defines key elements of party democracy, including freedom of party formation, intra-party democracy, state protection and support for political parties, and the unconstitutional party dissolution system, thereby clarifying the roles and responsibilities of political parties in a democratic society. However, the current Political Party Act does not sufficiently reflect the constitutional intent and acts as an obstacle to the development of party democracy. Therefore, this study conducted a comparative analysis of the party democracy systems and operational cases of the United Kingdom, the United States, and Japan to derive objective standards for realizing party democracy in Korea and suggest areas for improvement. The study findings suggest the following: First, the requirements for party formation and registration cancellation should be relaxed, and local and district parties should be allowed to reflect various political demands and regional issues. Second, the democratic and transparent nomination process should be strengthened, and the intra-party decision-making structure should be shifted from a top-down to a bottom-up system, enabling the reflection of opinions from party members and local communities. Third, transparency in party finances should be ensured by mandating external audits, and fairness in the nomination system should be reinforced. Fourth, the eligibility of party membership should be expanded to include youth, permanent residents, teachers, and public officials, while easing election campaign regulations to guarantee broader political participation. Fifth, the party registration cancellation system and the unconstitutional party dissolution system need improvement. The party registration system and registration cancellation requirements should be relaxed to ensure wider political participation by new parties, while the unconstitutional party dissolution system should be enforced only as a last resort after rigorous judicial review. Sixth, the principle of free mandate for members of the National Assembly should be effectively guaranteed to prevent coercive party discipline and ensure independent decision-making and responsible politics. Furthermore, it is essential to enhance communication between the public and political parties and implement institutional improvements to prevent abuse of power and political repression. This will expand citizens' political choices and promote a democratic election culture centered on policy competition, thereby enabling the realization of party democracy in practice. This study reflects on the historical relationship between political parties and democracy in Korea and suggests legal and institutional reforms for the development of party democracy as requested by the Constitution. Fair competition among political parties can develop into an election culture focused on policy competition and alternative political models, reducing negative campaigns and policy-free elections. This will allow voters to make rational choices based on the policy capabilities and public service competence of political parties and candidates. In Korea's political history, political parties have been the foundation for realizing popular sovereignty but have also been central to power monopolies and political conflicts. Notably, the two instances of party dissolution remain representative examples of power abuse and democratic conflict. Thus, realizing party democracy is a national priority that requires reflecting on past political mistakes and improving institutional frameworks. Legal and institutional reforms to expand political choice and prevent power abuse are essential for fostering qualitative growth in democracy. Political parties must gain public trust as responsible political organizations and establish a political structure that aligns with democratic basic order. Such institutional improvements will serve as a crucial foundation for realizing the hope of democracy for current and future generations.

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목차

제1장 서론 1
제1절 연구의 배경과 목적 1
Ⅰ. 연구의 배경 1
Ⅱ. 연구의 목적 3
제2절 연구의 방법과 범위 4
Ⅰ. 연구의 방법 4
Ⅱ. 연구의 범위 5
제2장 헌법 제8조의 정당조항의 의의와 내용 8
제1절 정당민주주의의 의의와 당내민주주의 8
Ⅰ. 정당민주주의의 의의 8
1. 이론적 토대 8
2. 정당민주주의의 정의 11
Ⅱ. 당내민주주의의 의의 13
1. 당내민주주의의 정의 13
2. 정당민주주의와의 관계 16
제2절 정당설립의 자유와 복수정당제 보장 18
Ⅰ. 서설 18
Ⅱ. 정당설립의 자유 19
1. 정당설립 자유의 의의 19
2. 정당설립 자유가 보장하는 실질적 내용 21
Ⅲ. 복수정당제 24
1. 복수정당제의 의미와 과두화 현상 24
2. 정당의 기회균등 26
제3절 정당의 민주적기본질서 준수 28
Ⅰ. 헌법 제8조 제2항의 헌법적 의미 28
Ⅱ. 당내민주주의의 요청 29
1. 의미와 통제 수단 29
2. 당내민주주의 실현을 위한 구체적 내용 31
(1) 조직구성의 민주화 32
(2) 당원은 정당에 기속되지 않는 주체(자유위임원칙) 34
(3) 공직선거후보자 추천에 있어 당내민주주의 38
(4) 당내민주주의 실현과 지구당 폐지 44
(5) 정당재정의 민주화 49
제4절 정당에 대한 국가의 보호와 보조금 지급 50
Ⅰ. 헌법 제8조 제3항의 의미 50
Ⅱ. 국가의 정당에 대한 보조의 특징과 한계 52
1. 국고보조금 제도의 배경과 목적 52
2. 국고보조금 제도의 문제점 53
제5절 정당의 위헌적 활동과 해산 55
Ⅰ. 위헌정당해산제도의 의미 55
Ⅱ. 독일의 위헌정당해산제도와 비교 57
Ⅲ. 통합진보당 위헌정당해산 결정 59
1. 배경과 주요 논점 59
2. 통합진보당 해산 결정의 법적사회적 영향 60
제3장 정당민주주의와 현행 정당법의 현황 및 문제점 63
제1절 서설 63
제2절 정당의 의의 및 발전 64
Ⅰ. 정당의 개념과 기능 64
1. 정당의 정의 64
2. 정당의 특징 66
3. 정당의 헌법상 지위 68
(1) 국가기관설(헌법기관설) 69
(2) 중개적 권력설(중간형태설, 매개체설) 69
4. 정당의 과제와 기능 71
(1) 국민의 정치적 의사형성에의 참여 71
(2) 정당의 비독점적 지위 73
(3) 정당의 현실적 기능 73
Ⅱ. 헌법 및 정당법상 정당의 개념적 징표 74
1. 헌법 질서의 긍정 75
2. 공익의 실현에 노력 76
3. 선거에의 참여 76
4. 민주적기본질서에 부합하는 책임 있는 정강과 정책 77
5. 정치적 의사 형성에 참여 78
6. 계속적이고 공고한 조직, 구성원들이 당원이 될 수 있는 자격의 구비 79
7. 자발적 참여 81
Ⅲ. 대한민국 정당의 역사 81
1. 서설 81
2. 해방과 미군정, 그리고 장면내각 83
3. 5.16군사정변과 대중정당 85
4. 1987년 체제에서 오늘날까지 87
5. 의의 89
제3절 현행 정당법의 현황과 문제점 91
Ⅰ. 정당설립 자유에 대한 제한 91
1. 헌법상 정당설립의 자유 보장 및 정당등록과 취소제도 91
(1) 정당설립 자유의 헌법적 보장 92
(2) 정당등록제도와 정당등록취소제도 93
2. 지구당 폐지 문제 95
(1) 지구당 폐지와 현재 95
(2) 헌법재판소 결정과 그 비판 97
3. 지방 정당설립 제한 문제 99
(1) 전국정당과 중앙당 중심의 정당 체제 99
(2) 지방정당 설립허용에 관한 논의 100
Ⅱ. 당원자격의 제한 103
1. 교원과 공무원의 당원자격 금지 103
(1) 서설 103
(2) 헌법재판소의 입장 105
(3) 교원과 공무원 당원자격 금지의 배경 107
2. 외국인과 만 16세 이하 청소년의 정당 가입 108
(1) 외국인의 정당 가입 108
(2) 만 16세 미만 청소년의 정당 가입 109
Ⅲ. 정당활동의 자유에 대한 제한 110
1. 통상적 정당활동의 제한 110
(1) 정당법 제37조에 관한 논의 111
(2) 헌법재판소의 입장 112
2. 선거에서의 정당활동 제한 113
(1) 선거운동 제한의 유래 113
(2) 지방선거에서 정당활동 제한에 관한 논의 114
Ⅳ. 공직선거후보자 추천과 당내민주주의 117
1. 문제 제기 117
2. 공직선거후보자 추천의 중요성 119
3. 공직선거후보자 추천 과정의 공적 통제 연혁 120
4. 개방형 경선(Open Primary)과 당내민주주의 122
제4장 영국, 미국, 일본의 정당민주주의 125
제1절 서설 125
제2절 영국의 정당민주주의 126
Ⅰ. 서설 126
Ⅱ. 영국의 정당선거 및 국민투표법상 정당 관련 주요 규정 127
1. 입법 배경과 목적 127
2. 후보자 추천과 정당등록요건 129
3. 신규정당등록 절차 131
4. 정당등록을 위한 필수 준비 132
(1) 필수 당직자의 등록 133
(2) 선거운동원 고용 요건 135
(3) 재정계획의 수립 135
(4) 회계 부서 설치와 관리 기준 138
5. 정당등록 절차와 승인 과정 139
6. 등록정당의 재정 및 회계 의무 144
Ⅲ. 영국 주요 정당의 당내민주주의 147
1. 노동당(The Labour Party) 147
(1) 노동당의 등장 147
(2) 조직구성과 지도부 선출 방식 150
(3) 공직선거후보자 추천 방법 153
(4) 당내민주주의의 발전 154
2. 보수당(The Conservative Party) 155
(1) 보수당의 역사와 현재 155
(2) 조직구성과 지도부 선출 방식 157
(3) 공직선거후보자 추천 방법 161
(4) 당내민주주의의 발전 162
Ⅳ. 소결 163
제3절 미국의 정당민주주의 164
Ⅰ. 서설 164
Ⅱ. 미국의 정당법 165
1. 서설 165
2. 연방선거운동법(Federal Election Campaign Act, FECA) 167
(1) 정치위원회와 보고 의무 167
(2) 연방선거운동법 주요 조항: 선거자금 관리와 감독 체계 169
(3) 연방선거운동법 주요 조항: 선거자금의 기부와 규제 172
(4) 기타 기부 제한 및 규제 173
3. 연방선거규정(Code of Federal Regulations(CFR)에서 정당 조항 176
(1) 정치행동위원회(Political Action Committee, PAC) 176
(2) 공무원의 정치활동 참여 178
(3) 특정 기관 공무원의 정치활동 참여 182
Ⅲ. 미국 주요 정당의 당내민주주의 184
1. 민주당(Democratic Party) 184
(1) 민주당의 역사와 당내민주주의의 발전 184
(2) 조직구성과 지도부 선출 방식 187
(3) 공직선거후보자 추천 방법 192
(4) 당내민주주의의 문제점 194
2. 공화당(Republican Party) 195
(1) 공화당의 역사와 당내민주주의의 발전 195
(2) 조직구성과 지도부 선출 방식 197
(3) 공직선거후보자 추천 방법 199
(4) 당내민주주의의 위기 200
Ⅳ. 소결205
제4절 일본의 정당민주주의 207
Ⅰ. 서설 207
Ⅱ. 일본의 정당법 208
1. 정당의 법적 성격 208
2. 정당설립과 신고 213
3. 지역정당의 설립 216
4. 입당과 탈당 217
5. 공무원의 정치행위금지와 인사관 규정 218
6. 정당의 소멸 220
Ⅲ. 일본 자유민주당의 당내민주주의 222
1. 서설 222
2. 일당 우위의 자민당 227
3. 자민당의 조직구성 230
4. 지도부 선출 방식 231
5. 공직선거후보자 선출 방법 231
6. 당내민주주의의 위기: 파벌과 세습 233
Ⅳ. 소결 236
제5장 현행 정당민주주의 문제점과 개선 방안 237
제1절 현행 정당민주주의의 문제점 237
Ⅰ. 정당설립 및 운영 관련 규제 237
1. 정당설립 요건의 엄격성 237
2. 당원 참여의 제한 239
3. 지구당 폐지와 후원회 조직의 제한 242
4. 정당해산제도와 정당등록과 정당등록취소제도 244
Ⅱ. 정치자금과 보조금 관련 규제 246
1. 국고보조금 배분 기준의 불공정성 246
2. 영국, 미국, 일본과 비교 247
Ⅲ. 선거 및 정당 활동 관련 규제 249
1. 정당공천 과정의 규정 미비 249
2. 정당기속과 자유위임원칙 251
3. 정당 활동의 제한 254
Ⅳ. 소결 257
제2절 당내민주주의의 관점에서 문제점 258
Ⅰ. 대한민국 당내민주주의의 문제점 258
1. 하향식 의사결정 구조와 당원 참여 제한 259
2. 당 지도부의 권한 집중: 정책 결정과 공천 결정 260
3. 정당 재정과 당내민주주의 261
Ⅱ. 영국 당내민주주의의 문제점 261
1. 노동당 261
2. 보수당 263
Ⅲ. 미국 당내민주주의의 문제점 264
1. 민주당 264
2. 공화당 266
Ⅳ. 일본 당내민주주의의 문제점 267
Ⅴ. 소결 268
제3절 대한민국 정당민주주의의 개선방안 270
Ⅰ. 서설 270
Ⅱ. 정당설립 및 활동의 자유 보장 강화 271
1. 정당설립 요건 완화 271
(1) 발기인의 수 요건과 중앙당 중심 체제 완화 271
(2) 시도당 요건 완화 및 지역정당 허용 272
2. 지구당 재도입 273
(1) 지역정당 기반 강화와 지구당 재도입 273
(2) 풀뿌리 민주주의와 소외 계층 참여기회 확대 275
Ⅲ. 정치적 참여 기회 확대를 위한 당원자격 완화 275
1. 청소년 당원자격 275
2. 외국인 영주권자의 당원자격 276
3. 교원과 공무원의 당원자격 277
Ⅳ. 당내 재정 운영의 투명성과 공정성 확보 279
1. 재정 투명성 강화를 위한 정기 회계보고와 외부 회계감사 도입 279
2. 재정 운영의 지방 분권화 및 자율성 부여 280
3. 재정 운영에 대한 당원 참여 확대 281
Ⅴ. 정당등록취소제도와 위헌정당해산제도의 개선 282
1. 정당등록취소 요건 완화와 유예기간 확대 282
2. 위헌정당해산제도의 적용 요건 강화 및 최후 수단으로 제한 284
Ⅵ. 당내 의사결정의 민주적 구조로 전환 285
1. 하향식 의사결정 구조와 당내민주주의의 도전 285
2. 자유위임원칙과 당내민주주의의 균형을 위한 방향 287
Ⅶ. 공직선거후보자 추천 과정의 개선 288
1. 상향식 공천 기준의 권고 288
2. 정당공천에 대한 당내민주주의 통제 291
3. 개방형 경선과 여론조사 활용에 대한 비판 292
Ⅷ. 유권자와의 소통을 위한 선거운동 자유 확대 294
1. 사전 선거운동의 제한 완화 294
2. 투표 참여 권유 활동 제한 조항 삭제 296
3. 선거운동 기간 개시 후의 금지 조항 개선 296
제6장 결론 299

[참고문헌] 303

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