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사립대학 구조개선 지원에 관한 법률 제정에 대한 연구

Study on the Implementation of Laws Supporting Structural Improvements in Private Universities

  • 박재석 (서강대학교 일반대학원)

초록

대한민국이 빠르게 고령화되고 있다. 출생아 수 등 인구도 급격히 감소하고 있다. 학력과 직업과 인생관도 크게 변화하고 있다. 변화의 흐름 속에서 가장 크게 영향을 받는 곳은 사립대학이다. 사립대학은 국·공립대학보다 더 기민하게 생존을 위한 구조개선 등에 나서야 하는 상황이다. 현재 교육기본법, 고등교육법, 사립학교법은 사립대학의 구조개선을 위한 법제적 준거가 되기에 매우 미흡하다. 고등교육법의 경우 오히려 사립대학이 구조개선을 어렵게 만드는 측면도 있다. 대학의 특수성과 고등교육의 중대성을 고려해 최적화된 사립대학 구조조정 법제를 시급히 마련할 필요가 있다. 이를 통해 대학의 연속성, 학내 구성원의 교육과 연구 환경, 대학을 둘러싼 다양한 지식 생태계와 지역 생태계를 최대한 보전하여야 한다. 더 나아가 사회에 필요한 새로운 공공재, 새로운 부가가치를 창출하는 혁신적 거점이 되도록 해야 한다. 2023년 현재 국회에서는 사립대학의 구조개선을 지원하기 위하여 4개의 사립대학 구조개선 지원 법률안이 발의되어 있다. 그러나, 4개의 사립대학 구조개선 지원 법률안에는 ‘구조개선’ 이 무엇을 의미하는지 그 기본적인 개념 정의조차 없다. 구조개선의 다양한 유형과 방법 및 방향을 제시하는 내용 또한 더더욱 없다. 사립대학 구조개선을 위한 기본계획을 수립하도록 당부하는 내용도 없다. 그리고 4개의 법률안 모두 교육부나 전담기관의 사립대학에 대한 과도한 개입과 간섭을 확대하는데 초점을 두고 있다. 결국 관이 주도하는 ‘한계대학의 청산 절차 등에 관한 특례법’ 수준에 그치고 있다. 4개 법률안 모두 사립대학이 자율적인 의사결정 속에서 창의적인 구조개선 방법과 절차를 추진할 수 있는 내용을 풍부하게 담고, 이를 행정적으로 지원할 수 있도록 전면적으로 재구성될 필요가 있다. 본 연구는 사립대학들이 저마다 상황과 여건에 맞게 자유롭고 창의적으로 구조개선(생존)을 모색하고, 새로운 사회적 가치를 창출하는 거점으로 거듭나게 도와주는 법률을 마련하여야 함을 제언하였다.

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초록

South Korea is undergoing rapid aging, with a simultaneous decrease in population, including birth rates. Significant changes are occurring in education, occupations, and perspectives on life. Private universities are particularly affected by these transformations, requiring greater adaptability in restructuring to ensure their survival compared to public universities. Presently, the Basic Education Act, Higher Education Act, and Private School Act fall short as legal benchmarks for ensuring the survival of private universities. Particularly within the Higher Education Act, certain aspects pose challenges impeding the structural improvement of private universities. There is an urgent requirement to establish an optimized restructuring law tailored to the distinctive nature of universities and the significance of higher education. This initiative aims to safeguard the university's continuity, the educational and research environment for faculty and staff, as well as the diverse knowledge and regional ecosystems associated with the institution. Moreover, it should serve as an innovative hub fostering the creation of new public goods and additional societal value. As of 2023, four bills aimed at supporting the structural improvement of private universities have been proposed in the National Assembly. Regrettably, these bills lack a fundamental explanation of the concept of 'structural improvement.' They lack content outlining various types, methods, and directions for such improvement. Furthermore, there is no provision for establishing a foundational plan to enhance the structure of private universities. Instead, all four bills predominantly emphasize expanding the excessive involvement and intervention of the Ministry of Education or specialized agencies in private universities. Consequently, these bills remain confined to a level akin to the 'Special Act on Liquidation Procedures for Marginal Universities' orchestrated by the government. All four bills require comprehensive reorganization to encompass diverse methods and procedures facilitating the autonomous structural improvement of private universities while offering administrative support. This study proposes that private universities should have the freedom to creatively pursue structural improvement (for survival) based on their individual circumstances and conditions. Laws should be devised to assist them in becoming a cornerstone for generating new societal values.

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목차

제1장 서론. 1
제1절. 연구목적 및 필요성 1
제2절. 연구범위와 연구방법 12
Ⅰ. 연구범위 12
Ⅱ. 연구방법 13
제3절. 선행연구 검토 15
제2장 대학을 둘러싼 시대 흐름과 정책 흐름 변화 20
제1절. 대학을 둘러싼 사회 환경 변화 20
제2절. 최근 교육부의 대학 정책 동향과 검토 27
Ⅰ. 2003년 이후 교육부의 대학 관련 정책 개관 28
Ⅱ. 2023년 교육부의 교육 분야 정책 추진과제와 추진체계 31
Ⅲ. 교육부의 대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략 32
Ⅳ. 교육부의 대학 및 고등교육 정책 방향에 대한 비판 37
제3장 대학 구조조정 관련 법령 현황과 진단 50
제1절. 헌법과 대학 구조조정 50
제2절. 교육기본법과 대학 구조조정 53
제3절. 고등교육법과 대학 구조조정 56
Ⅰ. 고등교육법 법제명의 문제 57
Ⅱ. 고등교육법 단일 부처 소관 법률 편성의 문제점 58
Ⅲ. 고등교육법상 대학의 종류 60
Ⅳ. 고등교육법의 국립대학, 공립대학, 사립대학 62
Ⅴ. 고등교육법의 대학 설립변경폐지 64
Ⅵ. 고등교육법의 교육재정 66
Ⅶ. 고등교육법상 교직원 71
Ⅷ. 고등교육법의 미비점 73
제4절. 사립학교법과 대학 구조조정 75
Ⅰ. 사립학교법의 주된 규율 방향 75
Ⅱ. 사립학교법상의 학교법인 및 대학 구조 변경 관련 주요 규정들 76
Ⅲ. 사립학교법에 기반한 구조개선 모색의 한계 80
제4장 해외 사립대학 구조개선 관련 사례 검토 87
제1절. 미국 87
Ⅰ. 미국 대학의 구조조정 추진배경 및 현황 87
Ⅱ. 미국 대학의 구조조정 정책 및 입법 93
1. 자율적인 대학인증평가 93
2. 다양한 형태의 구조조정 97
3. 이민자 무상교육 등 이민자 포용 정책을 통한 인구감소 문제 해소 100
Ⅲ. 시사점. 102
제2절. 일본 104
Ⅰ. 일본 대학의 구조조정 추진배경 및 현황 104
Ⅱ. 일본 대학의 구조조정 정책 및 입법 108
1. 일본 대학 구조조정의 원칙과 방향 108
2. 국립대학의 구조조정 109
3. 대학 등 연대추진법인(University Corporation) 제도 112
4. 사립대학의 학부 단위 등 사업 양도의 유연화 제도 113
5. 사립대학에서 공립대학으로의 전환 115
6. 지역연계 플랫폼 구축 117
7. 외국인 유학생 수용 촉진 정책 120
Ⅲ. 시사점 121
제3절. 영국 124
Ⅰ. 영국 대학의 구조조정 추진배경 및 현황 124
1. 영국 대학 현황 124
2. 영국 대학의 위기와 구조조정 추진 배경 및 현황 125
Ⅱ. 영국 대학의 구조조정 정책 및 입법 127
1. 영국의 대학평가 제도 127
2. 다양한 형태의 구조조정 128
3. 영국의 대학 도시 정책 130
4. 외국인 유학생 수용 촉진 정책 133
Ⅲ. 시사점 135
제5장 구조조정 관련 유사 입법례 검토를 통한 시사점 도출 137
제1절. 조문 수준에서 구조조정, 구조개선을 규율한 입법례 검토 139
Ⅰ. 농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 제39조 139
Ⅱ. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제4조 141
Ⅲ. 예금자보호법 제24조의4 143
Ⅳ. 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률제5조, 제6조, 제7조 146
제2절. 제정법률 수준에서 구조조정, 구조개선을 규율하고 있는 입법례 검토 147
Ⅰ. 기업구조조정촉진법 147
Ⅱ. 환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률 149
Ⅲ. 공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률 150
제6장 사립대학 구조개선 지원 관련 법률안 비교분석 152
제1절. 사립대학 구조개선 지원 법률안 비교 분석 152
Ⅰ. 제정이유 및 조문 구성 체계 등 전체 개관 153
1. 제정이유 155
2. 구조개선 조치 등을 추진하는 주체 157
3. 제정법률안에 따른 대학 구조개선 절차 158
Ⅱ. 제1장 총칙 비교분석 159
1. 목적 규정 159
2. 정의 규정 161
Ⅲ. 제2장 사학구조개선심의위원회 비교분석 167
1. 심의위원회 규정 167
2. 위원회 구성 및 운영 규정 171
3. 전담기관 지정 규정 178
Ⅳ. 제3장 재정진단 및 구조개선 조치 비교분석 185
1. 재정진단의 실시 규정 185
2. 경영위기대학의 지정 규정 191
3. 구조개선 조치 규정 194
4. 구조개선 조치 이행 실적 보고 규정 199
5. 재정개선 권고 규정 201
Ⅴ. 제4장 사립대학 구조개선에 관한 지원 및 특례 비교분석 203
1. 경영자문 규정 203
2. 적립금 사용 특례 규정 204
3. 재산 처분 특례 규정 208
4. 통폐합 지원 특례 규정 210
Ⅵ. 제5장 폐교 및 해산 비교분석 211
1. 폐교와 해산 절차 규정 211
2. 잔여재산 귀속 특례 규정 215
3. 재학생 및 교직원 보호 규정 225
4. 청산인 규정 230
5. 폐교대학 특별지원지역 지정 규정 233
6. 지방자치단체 지원 규정 235
Ⅶ. 제6장 과태료와 부칙 분석 236
1. 과태료 규정 236
2. 부칙 규정 237
제2절. 사립대학 구조개선 지원 법률 보완 및 추후 개선 방향 239
제7장 결론 243
참고문헌 246

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