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헌법개정절차의 쟁점과 개선방안 : 연혁적 및 실질적 의미에 대한 분석을 중심으로

The Issues and Improvement Measures of the Korean Constitutional Amendment Procedure : Focusing on the Analysis of Historical and Substantial Meanings

  • 장지원 (Jang, Ji Won, 서강대학교 일반대학원)

초록 (요약문)

헌법은 국가의 최고법으로서 쉽게 개정되지 않아야 하면서, 동시에 헌법현실이나 시대 변화에 맞춰 적절히 개정되어야 한다. 따라서 이러한 헌법의 모순적인 이중성을 조화롭게 유지할 수 있는 헌법개정절차가 필요하다. 그런데 우리 현행헌법은 1987년에 성립된 이후 2023년 현재까지 36년 동안 개정된 적이 없어, 우리 헌법개정절차가 과연 적정한지 의문이 제기된다. 헌법개정이 이루어지지 못하는 이유 중 하나는 우리 현행헌법의 개정절차가 일반법률보다 엄격한 정족수를 규정하면서 국민투표까지 요구하는 제도적으로 강한 경성헌법이기 때문이다. 그러므로 헌법개정절차를 개선하기 위해 일응 국민투표를 폐지하는 것을 생각할 수 있다. 그러나 헌법제정권력이 정한 본질적인 부분에 해당하는 국민투표를 폐지하는 헌법개정은 이론상 허용되지 않는 것으로 이해된다. 헌법개정절차는 헌법개정권력이 자의적으로 헌법의 핵심가치를 변경하는 것을 방지하기 위한 것이기 때문이다. 그러므로 현행헌법의 개정절차인 문리적 조문만을 놓고 그 개선방안을 모색하는 것은 한계가 있다. 이에 헌법개정절차의 문제점과 개선방안을 제대로 이해하고 검토하기 위해서는 문리적 조문을 넘어 헌법개정절차의 연혁적 의미와 실질적 의미를 분석할 필요가 있다. 연혁적 의미로서 우리 역대 헌법개정절차의 제정 및 개정 내역과 그 의미를, 그리고 실질적 의미로서 헌법개정절차와 관련된 국회 관행·법률·헌법재판소 결정과 그 의미도 분석할 필요가 있다는 것이다. 그 구체적인 이유를 사례를 들어 설명하면 다음과 같다. 헌법상 명문규정은 없으나, 국회 관행상 국회의 헌법개정안 수정권은 인정되지 않는다. 국회의 수정권이 인정되지 않으므로 국민들의 의견을 충분히 수렴한, 그러면서도 수정사항이 전혀 없는 완벽한 헌법개정안이 처음부터 발의되어야 하는데, 이는 현실적으로 매우 어렵다. 이에 우리 헌법은 기능적으로도 강한 경성헌법으로 볼 수 있다. 제도적 경성과 기능적 경성이 맞물려 헌법개정이 사실상 불가능해지는 측면이 있다. 이처럼 국회의 수정권은 헌법개정절차상 매우 중요한 사항이나, 이는 문리적 조문이 아닌 국회 관행의 영역이다. 헌법개정안에 대한 국회의 수정권을 인정하지 않는 주된 논거는 공고제도이다. 국회가 수정하는 경우 국민에게 공고되지 않은 헌법개정안을 국회가 의결하는 것이 되어 헌법상 공고제도에 위배된다는 것이다. 이러한 공고제도는 제헌 과정에서 유진오가 아닌 권승렬이 마련한 헌법안에 따라 제헌헌법에 반영되어 현행헌법까지 유지되고 있다. 그런데 제헌 이후 헌법개정 국민투표가 제5차 개정헌법(1962)부터 헌법에 규정되어 왔고, 이에 따른 국민투표법의 개정(1989)으로 국민투표에 앞서 국회에서 의결한 헌법개정안을 국민에게 공고해야 하는 절차가 추가로 생겼다. 그러므로 현재 헌법개정을 위해서는 두 번의 헌법개정안 공고, 즉 헌법상 공고와 국민투표법상 공고가 필요하다. 그 결과 헌법상 공고제도가 가지는 의미가 기존과는 연혁적으로 달라질 수밖에 없다. 그런데도 국회의 수정권은 여전히 인정되지 않는다. 그리고 이러한 국민투표법은 헌법개정절차와 관련하여 헌법전(憲法典)에는 없지만 헌법적 성격을 가지는 실질적 의미의 헌법에 해당한다. 이는 각각 연혁적 의미와 법률의 영역이다. 또한, 헌법재판소가 주민등록과 국내거소신고가 없는 재외국민에게도 국민투표권을 인정해야 한다는 결정(2014)을 내려, 헌법개정을 위해서는 이들에 대한 국외에서의 국민투표도 실시해야 한다. 그런데 이들은 주민등록이 없어 재외투표인 등록신청과 명부작성 등 추가적인 투표절차가 필요한 관계로 국외에서의 국민투표를 원활히 마치기 위해서는 50일의 기간이 필요하다. 이러한 이유로 국회 의결 후 30일 이내에 국민투표를 마쳐야 한다는 현행헌법 개정절차상의 규정에 한계가 발생했다. 이는 헌법개정절차와 관련된 헌재 결정의 영역이다. 이상에서 보는 바와 같이, 헌법개정절차를 제대로 이해하고 개선하기 위해서는 현행의 문리적 조문 외에 연혁적 및 실질적 의미를 통해 구체적이고 실질적인 내용을 파악할 필요가 있다. 이에 본 연구에서 헌법개정절차의 연혁적 및 실질적 의미에 대한 분석을 중심으로 우리 헌법개정절차의 쟁점, 문제점, 개선방안 등을 종합적이고도 다각도로 모색하였다. 우리의 개선방안을 도출하기 위한 시사점을 얻기 위해 미국, 프랑스, 스위스, 일본 등 외국 주요국가의 헌법개정절차에 대한 비교법적 연구도 실시하였다.

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초록 (요약문)

The Constitution should not be easily revised as the nation's highest law, but at the same time, it should be appropriately revised in line with the change of the times and reality. Thus, reasonable constitutional amendment procedure should be designed in order to harmonize this two incompatible aspects of the Constitution. From this perspective, it is questionable whether Korean constitutional amendment procedure is reasonable. Because the current Korean Constitution was established in 1987, it has not been revised for 36 years until 2023. One of the reasons why the constitutional amendment has not been made in Korea is that the current constitutional amendment procedure requires not only a strict quorum but also a referendum. So, we may think of abolishing the referendum so as to improve the amendment procedure. However, to abolish the referendum is theoretically not allowed in Korea, because it is an essential part of the constitutional amendment procedure. Therefore, simply focusing on the provisions of the current constitutional amendment procedure may have limitations when trying to enhance its rationality. Thus, it is necessary to analyze the historical meanings and substantial meanings of the constitutional amendment procedure in order to properly understand and review the problems and improvement measures of it. Firstly, in a historical sense, it is necessary to analyze the enactment and revision of previous constitutional amendment procedures. And in a substantial sense, it is also needed to analyze the National Assembly's practices, laws, and Constitutional Court decisions related to the amendment procedure. The specific reasons with examples are as follows. The Korean National Assembly has no right to amend the proposed constitutional amendment due to the practice of the National Assembly. So, it is necessary to propose a perfect constitutional amendment without any modification at the National Assembly's deliberation stage. But it is virtually impossible. In other words, constitutional amendment in Korea is very difficult. Like this, the National Assembly’s the right to amend the proposed constitutional amendment is a very important matter, but this is not a provision of the constitutional amendment procedure but an area of parliamentary practice. In addition, it is needed to look at the reasons why the National Assembly's right is not recognized historically. And the Constitutional Court decided that overseas Koreans without resident registration should recognize the right to vote in 2014. So in order to revise the Constitution, a referendum must be held abroad as well as domestic. However, since they do not have resident registration, additional processes such as applying for overseas voter registration and making a list are require, which takes a period of 50 days to smoothly complete the processes. For this reason, the current constitutional amendment procedure, which requires a referendum to be completed within 30 days of the National Assembly's resolution, has become limiting. This is not a provision of the constitutional amendment procedure but rather an area influenced by the Constitutional Court's decision. Therefore, in this study, the problems and improvement measures of Korean constitutional amendment procedure were explored comprehensively and from various angles, focusing on the analysis of the historical and substantial meanings of the amendment procedure. In addition, to obtain implications for the study, a comparative study was conducted on the constitutional amendment procedures of major foreign countries such as the United States, France, Switzerland, and Japan.

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