滿洲國 鄕村 合作體制 再編과 街村制
Reorganization of Collaboration in Local Governance of Manchukuo: the Rise of Gaison System
- 주제어 (키워드) 만주국(滿洲國) , 국가 건설(國家建設) , 향촌 행정(鄕村行政) , 합작(合作) , 보갑제도(保甲制度) , 가촌제도(街村制度) , 기층 관료(基層官僚) , 탄력성(彈力性)
- 발행기관 서강대학교 일반대학원
- 지도교수 전인갑
- 발행년도 2023
- 학위수여년월 2023. 2
- 학위명 석사
- 학과 및 전공 일반대학원 사학과
- 실제 URI http://www.dcollection.net/handler/sogang/000000069919
- UCI I804:11029-000000069919
- 본문언어 한국어
- 저작권 서강대학교 논문은 저작권 보호를 받습니다.
초록 (요약문)
본 논문은 1930년대 만주국 향촌에서 이루어진 만주국 중앙정부와 현지인 유력자 사이 합작(collaboration)을 규명하고, 그 변천 과정을 살피는 글이다. 기존의 만주국 합작연구는 주로 중앙정부나 省・縣 단위에서 이루어졌다. 현 이하 기층 단위 합작은 크게 주목받지 못했고 주로 건국 초의 짧은 시기에 국한되었다. 이 연구를 통해 필자는 만주국 保甲制度가 街村制度로 이행하는 과정이 향촌 합작체제의 변화 과정임을 밝히고자 하였다. 우선 보갑제도와 함께 성립한 만주국 향촌 합작체제를 검토하였다. 건국 초기 향촌 장악에 나선 국가 경영자들은 현실적인 행정력 한계와 국가 건설의 이상 속에서 충돌했다. 그 타협점인 보갑제도를 통해 향촌의 전통적 지배자들과 새로운 국가권력 사이 합작 관계를 살필 수 있다. 만주국 정부는 보갑제를 통해 향촌 지배자들의 이권과 자율성을 일부 인정해주고 이들을 향촌 치안 회복에 동원했다. 기득권을 지키기 위해 치안을 확보해야 했던 유력자들은 국가에 협조하였다. 국가는 “보갑 합작체제”를 성립시킴으로써 상대적으로 저렴하고 신속하게 향촌의 치안 문제를 해결할 수 있었다. 1930년대 중반 만주국 정부는 ‘성공적인’ 보갑제를 폐기하고 막대한 사회적 비용을 무릅쓴 채 다른 제도로의 이행을 준비했다. 여기에는 크게 두 가지 요인이 있었다. 먼저 제도 내부의 모순 요소이다. 국가와 유력자의 타협을 통해 합작이 성립했으나, 향촌 유력자에게 보장되는 자율성과 권력의 범주를 두고 경쟁이 이어졌다. 국가와 유력자 사이 공동의 이해관계를 벗어나면 합작 구조는 느슨해졌다. 향촌 지배자들은 중간에서 임의로 경제적 수익을 취하며 국가의 잠재적 동원량을 침해하고 향촌 주민들을 괴롭혔다. 만주국은 자신을 구 군벌과는 다른 “애민국가”로 선전했기에 이 상황을 용인할 수 없었다. 향촌 유력자들의 권력 강화는 빈부격차를 심화하고 공산주의 확산의 위험성을 증대시켜 계급 갈등을 유발했다. 또 보갑의 업무 범위가 확장되어 타 계통 기관들과 충돌을 일으키기도 하였다. 정부는 이러한 제도 내부의 모순을 수정하고자 하였다. 또한 “제2기 건설기”로 이행한 산업계의 상황, 치외법권 철폐 등의 문제, 치안의 안정 등 보갑제도 외부 요인들도 영향을 미쳤다. 정부는 기존 문제들을 개선하기 위해 기층 행정체제 구성 방침을 정리했는데, 이것이 1936년 5월의 「민정부 신방침」이 이에 해당한다. 신방침 발표 후 정부는 신제도 시행을 위한 촌제 실험에 돌입하였다. 1937년 12월 만주국 향촌 지배는 가촌제도로 이행하였다. 당시 만주국 향촌에는 행정 능력을 갖춘 인물이 적었기에 인적 구성을 대대적으로 교체할 수 없었다. 따라서 가촌제도는 합작 대상을 교체하는 대신, 그들을 견제하고 그 권한을 축소하였다. 이러한 가촌제도의 핵심은 향촌 지배층의 ‘기층 관료화’였다. 보갑 임원이 무급 명예직이자 선출직이었던 것과 달리, 가촌 임원은 유급 봉급직이자 관선의 임명직 자리로 설정되었다. 필요 비용은 大街大村主意를 채택하여 행정구역 크기를 조정해 구역별 세수 총량을 늘리는 방식으로 충당하였다. 만주국 정부의 이러한 관료층 확대 시도는 淸朝 말엽 丁日昌 등의 개혁안과도 맞닿아 있다. 즉, 만주국 정부는 구조적 부패의 ‘만주국적 재현’에 대응하여 현 이하로의 행정지배 확장이라는 중국의 숙원을 이어받아 가촌제도를 추진하였다. 가촌제도의 골자인 관료층 확장은 유력자들을 공식적 국가구조에 편입시켜 통제한다는 점에서 의의가 크다. 보갑제도 하의 합작은 대가를 명시하지 않는 모호한 거래였으나, 가촌제도 하의 합작은 한층 더 선명한 관계가 되었다. 이어서 국가는 민간 자치기구 통합, 재정 불투명성 해소, 자위단 지휘권의 분리 등의 개혁을 통해 기층 관료들을 사회, 재정, 군사 세 분야에 걸쳐 견제하였다. 만주국은 가촌제도 시행으로 지방행정의 범위를 확장하였다. 민간에 맡겼던 업무들이 공식적 국가구조에 흡수되어 “근대적” 지방행정 체제를 확립하였다. 임명직 관료들은 중앙 규정에 따라 가촌 행정에 임하였다. 지방행정 확장을 위한 인프라가 구축되었고, 사회・재정・군사 전반에서 보갑제도의 모순이 해소되었다. 건국 초부터 거시적 국가 건설 계획으로 준비되었던 국가의 향촌 행정 장악은 가촌제도 시행을 통해 실현되었다. 하지만 가촌제도 또한 주민들을 자발적으로 동원할 유인을 확보하지 못했다. 지방 유력자들은 관료직 바깥에서 실력을 행사하였다. 또한 가촌의 하부 단위 구획에서는 여전히 국가 정책이 심각하게 왜곡되었다. 멸망 직전까지도 만주국 정부는 가촌 아래 기층까지 행정력을 발휘하기 어려웠다. 결국 만주국의 근대적 지방행정 정비는 가촌 단계에서 멈춰섰고, 「滿洲國建國宣言」에 명시된 지방자치까지 이어지지 못하고 전시동원의 도구로서 전락하였다.
more초록 (요약문)
This article investigates the collaboration between the central government and local elites in Manchukuo in the 1930s and examines the transition of local collaboration. Previous studies on Manchukuo collaboration mainly focused on the level of the central government, Province(省), and County(縣). The low-level collaboration at the sub-county level did not receive much attention, mainly limited to the short period of the early days of the Manchukuo. This study attempted to demonstrate that the process of transitioning the Hoko(Baojia, 保甲) system to the Gaison(街村) system is a process of change in the local collaboration system in Manchukuo. First, this study examines the local collaboration system of Manchukuo through the Hoko system. In the early days of Manchukuo, politicians who tried to dominate local administration agonized over a lack of real administrative power and the ideals of nation-building. The Hoko system resulted from the compromise between the local elites and the new state power. The Manchukuo government allowed the interests and autonomy granted to local elites through the Hoko system and mobilized them to recover local security. Local elites, who had to secure security to protect vested interests, collaborated with the state. With the Hoko Collaboration System, the country could solve the local security problem relatively low-cost and quickly. In the mid-1930s, the Manchukuo government abolished the Hoko system and prepared for a new one. There were two main factors. First, there were contradictory factors within the system. The collaboration began with a compromise between the state and local elites, but competition continued over the scale of autonomy guaranteed to local elites. When the state and the local elites did not share their interests, the collaboration inevitably became weaker. Local elites arbitrarily made profits in the middle, which violated the potential mobilization scale of the state and damaged local community. The situation was unacceptable because Manchukuo propagated itself as a “people-loving nation(愛民國家)” unlike Warlord Era. In addition, strengthening local elites was also dangerous, as it raised the risk of causing class conflict and spreading communism. Also, the sphere of Hoko system was expanded, causing conflicts with other institutions. The second factor of the abolition of the Hoko system included factors outside the system such as the industrial planning of “the second construction period(第二期建設期)”, the abolition of extraterritorial rights of Japanese, and the stabilization of public security. The government has established a policy to form a low-level local administrative system to solve problems. This policy was the so-called “New Policy of the Ministry of Civil Affairs(民政部新方針) in May 1936.” Since then, the government has launched a local administrative experiment for the new system. In December 1937, Manchukuo implemented the Gaison system to control local-level administration. At that time, there were few people with administrative ability at the low-level of Manchukuo, so it was impossible to replace the Hoko officers extensively. Thus, instead of replacing the counterpart of the collaboration, the Gaison system focused on keeping them in check and reducing their autonomy. The critical point of this Gaison system was the “low-level bureaucratization” of the local elites. Unlike the Hoko officers, who were in unpaid honorary and elected positions, the Gaison officers were paid and appointed officials. This plan was also in line with reforms such as Ding Richang at the end of the Qing Dynasty. In other words, in response to the reproduction of structural corruption, the Manchukuo promoted the Gaison system in pursuit of China's long-cherished desire to expand administrative control into the sub-county area. The expansion of the bureaucracy was significant in that it is controlled by incorporating local elites into the formal state structure. The collaboration under the Hoko system was an ambiguous transaction that did not specify a benefit in return, but the collaboration under the Gaison system became a more explicit relationship. The state promoted reforms such as integrating private administrative organizations, resolving financial unclearness, and separating the command authority of the self-defense forces(自衛團) from local elites. Through this, low-level bureaucrats were checked in three sectors: social, financial, and military. Finally, Manchukuo established a “modern” local governance by Gaison system. The formal state structure expanded to local society and absorbed the tasks of the private sector. The state's low-level administrative control was realized through the implementation of the Gaison system. However, the Gaison system also failed to provide an incentive to mobilize residents voluntarily. Local elites exercised power outside the bureaucracy. Due to the resilience of the low-level bureaucrat, Manchukuo could not freely control the low-level of sub-Gaison until just before its collapse. Eventually, The modern local administration organization in Manchukuo stopped at the Gaison level. The Gaison system did not reach the ultimate goal of local self-governing and was used as a tool for wartime mobilization.
more