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노인 문화예술교육 정책의 역사적 신제도주의적 접근 : 어르신문화프로그램과 노인복지기관 문화예술교육 지원사업을 중심으로

A Study of Policy on Arts and Culture Education for the Elderly Based on the Historical Neo-institutionalism Approach: Focus on Cultural Programs for the Elderly and Support Program on Arts and Culture Education for Senior Welfare Centers

  • 홍승민 (Hong, Seungmin, 서강대학교 공공정책대학원)

초록

이 연구의 목적은 노인 문화예술교육 정책의 주요 특징과 역사적 신제도주의의 제도변화 이론을 분석하여 노인 문화예술교육 정책의 개선점과 대안적인 정책 방향을 제시하는 데 있다. 국내에 도입된 노인 문화예술교육 정책의 목표는 ‘노인의 문화예술 향유와 창조력 함양을 위해 문화예술교육 지원사업을 운영하여 노인의 삶의 질을 향상하고 사회 참여를 도모’하는 것이다. 선행연구를 통해 노인 문화예술교육 정책의 세부 추진 방향을 ‘문화 복지·문화 향유·사회 참여’로 구분하였고 이를 역사적 신제도주의의 관점에서 살펴보았다. 정부는 2005년부터 노인 문화예술교육 정책을 본격적으로 추진했다. 정책 초기, 노인은 사회적 취약계층 또는 문화 소외계층으로 구분되었고 정책의 수혜자로 간주되었다. 하지만 사회, 경제, 환경의 발전과 문화정책의 변화로 노인의 문화적 욕구가 증가하였다. 노인의 정책적 관점이 기존의 소극적이고 수동적인 대상에서 적극적이고 능동적인 주체로 변화됨에 따라 노인 문화예술교육 정책의 경로가 문화 향유, 사회 참여로 변경되었다. 노인 문화예술교육 정책을 반영한 사례로는 ‘어르신문화프로그램’과 ‘노인복지기관 문화예술교육 지원사업’이 대표적이다. 이 연구는 두 사례를 구조-제도-행위자 수준 통합 모형에 적용하여 노인 문화예술교육 정책이 어떤 경로변화로 진행되었는지 분석하였다. 연구 결과, 노인 문화예술교육 정책은 구조·제도·행위 맥락에서 상호작용에 의해 경로가 변화되었으며, 그 형태는 다음과 같다. 첫째, 문화 복지 측면에서 노인 문화예술교육 정책은 경로의존(path dependence)을 나타낸다. 초기의 노인 문화예술교육 정책은 노인을 문화 소외계층으로 구분하였고 노인을 사회적 약자로 간주하여 수혜자 대상으로 접근하였다. 경로 도입 이후, 문화예술교육은 경로의존 형태는 지속화되었다. 둘째, 문화 향유 측면에서 노인 문화예술교육 정책은 ‘대체(displacement)’ 형태를 띤다. 노인 문화예술교육 사업은 문화예술 동아리 형태로 노인들의 주체적인 문화예술 활동을 지원했다. 수행기관은 동아리 형태의 지원사업을 요구하였고, 정부는 이를 수용하여 동아리 사업을 신설하였다. 정부의 낮은 운영 수준과 수행기관의 낮은 거부성으로 문화 향유 측면에서 문화예술교육 정책은 ‘대체’ 양상을 보인다. 셋째, 사회 참여 측면에서 노인 문화예술교육 정책은 세부 사업의 구분에 따라 ‘전환(conversion)’과 ‘표류(drift)’로 전환되었다. 노인의 사회적 역할 참여가 강조됨에 따라, 노인 문화예술교육이 문화 자원봉사, 세대 통합, 문화 일자리 등의 사업 형태로 연계되었다. 노인 문화 자원봉사와 세대 통합 사업은 정책에 대한 수행기관의 거부감을 낮추었고 지역을 기반으로 한 노인의 문화예술 활동을 지속적으로 장려하였다. 반면, 노인 문화 일자리 사업은 사업의 미비한 성과와 참여자의 의지 약화로 폐지되었다. 노인 문화자원 봉사와 세대 통합 사업은 ‘전환’ 형태로, 노인 문화 일자리 사업은 ‘표류’ 형태로 각각 경로가 변화되었다. 연구 결과를 바탕으로 다음과 같이 정책적 방안을 제시한다. 우선, 노인 문화예술교육 정책은 노인의 능동적인 문화예술 활동을 위해 경로의존을 보이는 문화 복지 측면이 문화 향유와 사회 참여 측면으로 확대되어야 한다. 또한, 표류 경로를 보이는 ‘노인 문화 일자리 사업’은 대안이 마련되어야 한다. 마지막으로 노인 문화예술교육 정책의 세부 측면에서 다양성이 발현될 수 있도록 다각화할 필요가 있다. 노인의 주체적인 삶을 보장하기 위해 노인 문화예술교육 정책이 다가올 초고령사회에 부합하는 중장기 계획을 구상하여 안정적으로 추진되기를 기대한다.

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초록

This study aims to propose challenging issues in the policy on arts and culture education for the elderly and suggest alternative policy directions. For the analysis of the issues, the study examined the main features of policy on arts and culture education for the elderly based on the theory of a historical neo-institutionalism’s institutional change. The goal of policy on arts and culture education for the elderly in Korea is ‘to enhance the quality of elder life and promote their social participation through arts and culture education support program that can help elder to enjoy arts and culture as well as to cultivate their creativity.’ Based on the prior studies, the study classified three different detailed implementing directions on the policy on arts and culture education for the elderly which are cultural welfare, cultural enjoyment, and social participation based on the historical neo-institutionalism viewpoint. Since 2005, the government mindfully implemented the policy on arts and culture education for the elderly. In the beginning phase of the project, policy-makers classified the elder as a socially vulnerable and disadvantaged group and further as the ones who need some support from the policy. However, the cultural needs of the elderly have increased based on social, financial, and environmental developments and also on changes in cultural policies. As the elderly have become an active and participating agent from an inactive and passive agent that enjoys culture and is socially involved, the policy path on arts and culture education for elderly began to change as cultural enjoyment and social participation. ‘Cultural Programs for the Elderly’ and ‘support program of Arts and Culture Education for Senior Welfare Centers’ are two representative programs of the current policy on arts and culture education for the elderly. Therefore, this study examined these two cases based on an integrative model that contains three levels; structure, institution, and action to see how the policy on arts and culture education for the elderly disclosed path change. According to the results of the study, the policy on arts and culture education for the elderly showed changes in the path based on the interactions among structure, institution, and action level of contexts. Its structure is as follows. First, the policy on arts and culture education for the elderly showed path-dependence on the cultural welfare factor. The early policy on arts and culture education for the elderly identified the elder as a culturally neglected group and saw them as socially disadvantaged. So elders were targeted as beneficiaries. The path-dependence on arts and culture education continued even after the implementation of this policy. Second, the policy on arts and culture education for the elderly showed displacement features on the cultural enjoyment factor. The arts and culture education for elderly program supported the elder’s independent activities in cultural arts in the form of a cultural arts club. The implementing agency asked for a club-type support program and the government accepted it. And further, the government allowed the establishment of a club program. Due to the low level of discretion in enforcement and weak veto possibilities of the implementing agency, the policy on arts and culture education for the elderly revealed the ‘displacement’ aspect in terms of cultural enjoyment. Third, based on detailed program classification, the policy on arts and culture education for the elderly changed to ‘conversion’ and ‘drift’ on social participation factor. As the social participation role of the elder has been more emphasized than in the past, the arts and culture education program for the elderly has expanded its types to cultural volunteer, intergenerational integration, and cultural employment. The elder cultural volunteer and intergenerational integration program lowered the implementing agency’s weak veto possibilities of the policy and it continuously encouraged elder cultural arts activities based on the local units. On the other hand, cultural employment program for the elder was repealed due to the low-performance achievement and low will of the participants. The feature of the elder cultural volunteer and intergenerational integration program has been changed to ‘conversion’ while the feature of the elder cultural employment program has been changed to ‘drift’ respectively. Based on the study findings, this study proposed policy measures as follows. First, the policy on arts and culture education for the elderly should expand its cultural welfare to cultural enjoyment and social participation from the path-dependent to promote the elder’s active participation in cultural activities. In addition, alternatives should be considered for ‘the elder cultural employment program’ that showed the drift pattern. Lastly, the policy on arts and culture education for the elderly should promote multi-dimensional viewpoints when dealing with implementing the specific aspects of the policy to manifest diversity. To ensure the independent life of the elder, it is expected that the policy on arts and culture education for the elderly will be stably implemented by designing a mid to long-term plan that is suitable for an upcoming super-aged society.

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