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대안교육기관에 관한 법률 제정 과정 분석 : Campbell의 정책결정과정 모형을 중심으로

An Analysis of Enactment Process of the Alternative Educational Institution Act: Based on the Policy-Making Model of Campbell

  • 이성원 (Lee, Sungwon, 서강대학교 교육대학원)

초록

2021년 1월, 「대안교육기관에 관한 법률」이 초중등교육법과 별개의 독립법률로 제정됨에 따라 대안학교가 공교육 학교와 함께 학교교육의 한 축으로 자리매김할 법적 근거가 마련되었다. 이 연구는 Campbell의 정책결정과정 모형을 분석의 틀로 삼아 대안교육기관 3차 법제화의 결과물인 「대안교육기관에 관한 법률」이 제정되기까지의 정책결정 과정을 살펴 보았다. 대안교육기관 1차 법제화가 시작된 1990년대 중반부터 「대안 교육 기관에 관한 법률」시행령이 시행된 2022년1월13일까지의 기간을 연구 대상으로 삼고, 세 차례에 걸친 대안교육기관 관련 법제화 과정을 분석하고, 이를 토대로 정책결정의 과정을 기록하고 성공요인과 향후 과제를 도출하고자 하였다. 25년 여의 기간 동안 세 차례의 법제화 시도를 통해 「대안교육 기관에 관한 법률」이 독립법률로서 제정될 수 있게 한 ‘기본적 힘’은 국내외의 정치경제사회적 환경 변화였다. 1980년대의 민주화 운동, 전교조로 대표되는 교육계 내부의 변화 노력, 1995년 531 교육개혁안을 시작으로 한 행정부의 교육개혁 노력 등 우리 사회 안에는 교육 변화를 요구하는 사회적 힘이 쌓여왔다. 이어 2010년대 이후 급속히 성숙기로 접어든 우리 사회의 내부적 환경 변화와 4차 산업혁명으로 대표되는 기술 혁신으로 불확실성이 증가하는 전 지구적 변화 속에서 교육에 대한 변화 요구는 그 어느 때보다 큰 상황이다. 이처럼 사회 안팎에 쌓인 ‘기본적 힘’을 배경으로 하여 대안교육기관 1차2차 법제화가 이루어질 수 있었다. 수많은 대안학교들을 법의 테두리 바깥에 있게 한 이 두 차례의 법제화가 성공적이라 말할 수는 없지만, 그 과정 및 결과에 여러 논의와 연구는 3차 법제화가 시작되도록 하는 선행운동으로서 역할을 하였다. 2차 법제화 이후 2010년대 초반, 교육부는 이념논리의 렌즈로 대안교육기관에 대한 관리 감독을 강화하고자 하였다. 이것이 계기가 되어 뒤늦게 법제화 과정에 본격적으로 뛰어들게 된 기독교계 대안학교들은 그때까지 법제화 과정에 적극적 이던 비기독교계 대안학교 그룹에 합류, 3차 법제화 과정을 이끄는 적극적인 주체로서 정치적 활동을 시작하였다. 그렇게 본격화된 3차 법제화 노력이 결실을 본 결과가 바로 「대안교육기관에 관한 법률」인 것이다. 사회의 절대다수가 관심 두는 의제가 아니었고 부정적 입장을 가진 이해 관계자 들이 다수 존재하는 상황 속에서도 독립법률 제정이라는 나름의 성과를 얻을 수 있었던 성공 요인을 본 연구는 다음과 같이 파악하였다. 첫번째 성공요인은 대안교육계의 전략적 대 정부 활동이다. 대안교육계는 과거 1차  2차 법제화 시 정부 정책에 대해 성명서 발표 등의 수동적이고 산발적 대응을 하는 모습을 보였다. 하지만 3차 법제화 과정에서는 법제화 전략팀을 조직하여 전문가의 도움을 구하고, 자체적으로 활발한 연구 활동을 하면서 국회, 교육부 등 주요 법제화 관련 주체들을 대상으로 전략적인 활동을 전개해 나갔다. 이러한 전략적 대정부 활동은 장기간에 걸친 정책 결정 과정 중 모멘텀을 잃지 않고 활동을 추진하는 데에 큰 기여를 하였다. 두번째는 민간-입법부-행정부 간 긴밀한 협조이다. 민간 차원에서는 그 때까지 각자의 노선을 취하던 대안교육계가 단일 체제 하에서 조직적으로 법제화를 추진 하였으며, 한 국회의원의 헌신적 노력을 통해서 입법부 또한 대안교육계와 보조를 맞추며 민간이 할 수 없는 국회 차원의 실질적 법제화 업무를 추진하였다. 이들 두 주체의 긴밀한 공조와 불굴의 노력이 교육부 실무진의 협조 또한 이끌어 내게 되어, 민간-입법부-행정부 세 주체가 긴밀히 공조하는 드문 상황이 연출되었다. 세번째는 효과적 여론 관리이다. 대안교육계는 대안교육기관에 대해 부정적인 견해를 가지고 있는 일부 보수적 성향의 기독교 대중의 인식 전환을 위해 기독교 미디어를 통해 다양한 프로그램을 기획실행하였다. 이러한 여론 형성 활동 노력을 통해 정책 결정 과정이 원하는 방향으로 흘러가는 데에 위협이 될 수 있는 외부의 힘을 효과적으로 관리할 수 있었다. 그러나 이제 막 시행된 「대안교육기관에 관한 법률」이 처음 의도대로 비인가 대안학교들을 제도권으로 유입하려면, 여전히 풀어야 할 과제들이 남아 있다. 첫째는, 대안교육기관 활성화의 핵심이자 모든 대안학교 관계자들의 가장 큰 숙원인 재정지원 및 학력인정을 위한 법적 근거 마련이고, 둘째는 독립법률이 제정되면서 그 관계가 더욱 모호해진 기존 유사 법령 간의 정비이다. 마지막으로는 새로 제정될 법률에 따라 등록하여 비인가 대안교육기관들이 제도권에 편입할 경우, 관리감독 강화를 향한 정부 감독기관의 행정적 관성을 어떻게 조절하고 대안교육 기관의 운영 자율성을 확보할지에 대한 구체적 방안 마련이다. 대안교육기관에 관한 연구 중 정책과정 자체에 초점을 기존 연구들이 많지 않은 상황에서 대안교육기관법 정책결정 과정에 초점을 맞춘 본 연구가 앞으로 유사한 대안 교육기관 관련 정책 연구에 작은 디딤돌 역할을 할 수 있기를 기대한다.

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초록

With the enactment of the Alternative Educational Institution Act in January 2021 as an independent law from the Elementary and Secondary Education Act, we now have a legal foundation that alternative schools be positioned as one axis of school education in Korea along with public schools. Using Campbell’s model as the framework of the analysis, this study explored the policy-making process of the Alternative Educational Institution Act which was enforced in January, 2022. The research covered the period of all three enactments from mid 1990s to January 13th, 2022. This report aimed to figure out key success factors of the enactment and remaining issues to be solved in the future as well as to analyze what was happened throughout three enactments on alternative educational institutions in Korea according to the Campbell’s model. ‘Basic Forces’ that made Alternative Educational Institution Act legislated as an independent law after three enactment activities throughout over 25 years period were the political, economic, and social changes in domestic and global environment. In 1980s and ’90s, there were fairly immense social forces that demanded changes in Korean education system, which were accumulated from various social events such as democratization movement, teachers’ movements exemplified by Korean Teachers & Educational Worker's Union, and government’s reform initiatives ignited by May-31th Education Reformation Plan in 1995. The demand for educational change in Korea is now getting even greater as the new high tech and information society began to arise. These ‘Basic Forces’ in-and-outside of Korean society acted as a background on which 1st and 2nd enactment on Alternative Educational Institution could be proceeded. It is difficult to say the first two enactments were successful legislation, since they made most of the alternative schools remain unregistered. The studies and discourses made in the process of two enactments, however, acted as ‘Antecedent Actions’ that initiated 3rd enactment. In the mid 2000s after the 2nd enactment, the government tried to reinforce its supervision on alternative schools with the ideological lens. The negative movement of government toward alternative schools triggered the involvement of Christian alternative schools, who had not been active in legislation activities. Since then Christian alternative schools actively participated in the legislative effort and took the pivotal role in the 3rd enactment leading non-Christian alternative schools. This united effort among entire alternative schools became the main driving force with which the Alternative Educational Institution Act was enforced as a result of the 3rd enactment effort. While alternative school was not an agenda which the majority of the society was interested in, the Alternative Educational Institution Act could be legislated as an independent law. This study found out key success factors as follows. The first factor is the strategic approach of alternative school group towards the government and the legislature. During the 1st and 2nd enactment period, alternative schools tended to react in passive and sporadic ways – such as releasing statement to the public on government policy. But during the 3rd enactment, they organized an Enactment Strategy Team which got consulted by experts, conducted studies actively on their own, and strategically approached to a wide range of people in parliament, the Ministry of Education, etc. for networking. All these strategic activities helped to keep the momentum in the long journey of the decision making process. The second factor is tight collaboration among the private sector, legislature, and government. From the private sector, alternative school group which had been scattered with their own route became united and drove enactment in strategic and organized way. And within the legislature, one committed congressman carried pre-legislation tasks that only politicians could do in concert with alternative schools. Close relationship and relentless effort of these two brought out the cooperation of relevant working groups in the Ministry of Education. Third factor is effective management of public opinion. There were some conservative Christian groups who had a negative position on alternative schools from mis-understanding. So the alternative school group in collaboration with a Christian broadcast station designed and executed a series of media campaigns to change the sentiment of Christian community. Such media initiatives to create favorable public opinion contributed to minimize the opposing force that might threaten enactment effort. Although the Alternative Educational Institution Act has been enacted, there still remains issues impeding alternative schools to get registered to the original purpose of the Act. First of all, financial subsidy and accreditation should be guaranteed to alternative schools by the law since they are the key growth drivers for alternative schools to be mainstreamed in school education in Korea. The second issue to be solved is overlaps and ambiguity among the adjacent acts, which were brought about as the 3rd enactment resulted in a new independent law. Reorganizing effort should be followed to eliminate redundant investment and possible confusion in the future. The last issue is how to ensure ways for alternative schools to keep their autonomy in operation and education against the governmental authority’s administrative inertia to increase its control over the entities or people under its jurisdiction. The author hopes this study to play a role of a small stepping stone for the following studies interested in policy making process and alternative schools, since this is one of the handful studies that focus on both subjects at the same time.

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