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안전국가에서의 식품안전법체계와 규제수단 연구

A Study on Food Safety Law System and Regulations of the Safety State

  • 안동규 (서강대학교 일반대학원)

초록 (요약문)

이 연구는 법학의 대상으로서 식품법을 설정하고 고유의 법학방법론에 의한 식품법 체계의 정립을 목적으로 하며, 그 목적을 수행하기 위해 식품을 규율하는 법체계를 비판적으로 관찰하고 근본적인 차원에서의 문제점을 도출하며 개선방안을 제시한다. 전통적으로 식품과 식품법은 과학, 그리고 정책과 행정 영역에서의 연구 대상이었으며, 법학에서는 상대적으로 새로운 분야라고 볼 수 있다. 식품과 관련된 제도들이 정책적 필요에 입법화되어 왔다는 점과 식품법에서 규율하는 개념들의 정의가 법규범적인 측면에서 명확하게 정립되지 않았다는 점, 식품법 체계가 종합적인 법체계를 형성하지 못하고 있다는 점 등에서 그러한 평가를 내릴 수 있다. 따라서 이 연구는 위와 같은 문제의식을 가지고 식품법과 관련된 주요 개념들의 규범적 의의를 설정함으로써 법학과 전체 법질서의 체계에 연결시키는 한편, 나아가 체계정합성을 확보하고자 하였다. 근본적으로는 ‘식품안전’을 법적 개념으로 정립하였다. 이것은 일상적인 용어로 흔하게 사용되지만 법적 개념으로 구명되지 않았기 때문에 표현하는 사람에 따라 다른 관념에서 도출되기도 하고 하위 개념과 착종하기도 한다. 이 문제를 해결하기 위해 안전국가의 원리를 개념화하였으며, 안전국가의 원리를 국가목적의 구체화 형태이자 개별 기본권이나 구체적 법령 등의 지침이 되는 국가목표로서 정초하였다. 식품안전은 이러한 국가목표가 식품법 분야에서 구체화된 개념이다. 따라서 개별적인 식품안전법령에서 목표하는 식품위생이나 건강, 영양, 식량안보 등의 개념들은 국가목표인 식품안전의 하위 개념으로서 조화되어야 한다. 그런데 ｢식품안전기본법｣은 스스로 식품안전법령을 열거하면서도 그 역할을 실질적으로 수행하지 못하고 있기 때문에 법제도의 운용이나 행정에서 문제가 발생하고 있다. 따라서 그 문제를 분명하게 확인하기 위해 식품안전법체계의 구조화가 필요하다. 이 연구에서는 구조화의 필요성을 밝히는 가운데, 규제 수단과 소비자 보호의 체계를 중심으로 구성하였다. 먼저, ｢식품위생법｣을 중심으로 구성된 구체적인 규제의 구조는 다음과 같다. 식품안전법제에서 규제 수단은 크게 영업허가와 영업신고, 고시와 같은 행정입법 등의 전통적인 규제 수단과 자가품질검사의무와 인증제도, 이력추적관리제도 등과 같은 대안적 규제 수단으로 구분할 수 있다. 또한 식품법에서의 다양한 쟁점이 결합된 특수한 규제 대상으로서 유전자변형식품이 있다. 다음으로 소비자 보호 체계는 헌법상 소비자보호운동 규정과 그 기본권적 성격에 관한 논의에서 시작한다. 법률상으로는 ｢소비자기본법｣과 ｢제조물 책임법｣이 일반법적 지위에서 식품안전의 임무를 수행하고 있다. 그러나 식품소비자와 식품피해의 특수성이 반영되지 않은 위 법령체계는 한계가 명백하다. 이러한 문제의식 아래 ｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣은 소비자에 관한 규정을 많이 도입하였다. 이상과 같이 식품안전법체계의 구조를 검토한 결과를 토대로 문제점과 개선방안을 제시하였다. 근본적으로는 다음 두 가지의 문제점과 개선방안을 제시하였다. 첫 번째는 전체 식품안전법체계의 지침이 될 수 있는 국가목표로서 식품안전의 이념이 부재하다는 점이다. ｢식품안전기본법｣에는 기본이념과 기본원리에 관한 한 규정이 필요하고, 나아가 전반적인 식품안전법령이 공유하는 기본적인 개념과 제도들이 규율되어야 한다. 두 번째는 법문화로서 행정입헌주의의 관점에서 식품안전에 관한 제도를 운영하고 식품안전 행정을 도모해야 한다는 점이다. 행정입헌주의는 적극적인 식품행정과 여러 가지 제도의 운영에 큰 영향을 미칠 수 있다. 그밖에 규제와 관련해서는 HACCP와 CMO 완전표시제 등의 문제점과 개선방안을 제시하였다. 우선, HACCP은 모든 식품안전관리에 관한 제도 가운데 가장 효과적인 수단으로 인정받고 있는 제도이지만, 의무인증으로서의 HACCP 제도를 양적으로 확대하는 목표가 정책적으로 바람직하다고 볼 수 없다. 따라서 규제 수단 선택의 관점에서는 안전에 관한 인증 요건은 허가제나 신고제의 요건으로 포함시키고, HACCP의 기준은 품질 인증 요건에 초점을 맞추는 것이 타당하다. GMO의 표시제도는 인식적 접근 방식이 필요한 문제이다. GMO는 위험성 개념에 가장 부합하는 쟁점인데, 오랫동안 위험성에 관한 시각 차이가 좁혀지지 않고 있다. 투명성의 원리에 근거하여 GMO 완전표시제를 단계적으로 확대하는 것이 궁극적으로는 소비자가 자의로 위험성을 인수할 수 있는 환경을 조성하는 결과를 가져올 수 있다. 식품안전법체계는 매우 방대하며, 과학적·기술적 요소로 구성된 법영역이다. 정책적·경제적·기술적 관점과 방법론으로써 식품법체계를 구성할 경우에 개별 제도의 현실적응력은 높아질 수 있지만, 전체 식품법체계의 연결성과 정합성은 낮아진다. 이 연구를 바탕으로 식품법이 법학의 한 분과로서 연구되며, 나아가 이론과 실무의 연결과 체계정합성이 제고될 수 있기를 바란다.

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초록 (요약문)

This study aims to establish food safety law system based on its own legal methodology, critically observes the legal system that regulates food, derives problems at a fundamental level, and suggests improvement measures. Traditionally, food and food law have been the subject of research in science, policy, and administration, and it can be seen as a relatively new field in law. Such evaluations can be made in that food-related systems have been legislated for policy needs, that the definition of concepts regulated by food law has not been clearly established in terms of legal norms, and that the food law system does not form a comprehensive legal system. Therefore, this study attempted to connect to the system of law and the entire legal order by establishing the normative significance of major concepts related to food law with the above awareness of the problem, and further secure system consistency. Fundamentally, ‘food safety' was established as a legal concept. This is commonly used as a everyday term, but since it has not been studied as a legal concept, it may be derived from different ideas or may be mixed with sub-concepts depending on the person expressing it. To solve this problem, the principle of safety state was conceptualized, and the principle of a safe쇼 state was established as a concrete form of national purpose and a national objective that is a guideline for individual basic rights or specific laws. Food safety is a concept in which these national objective are embodied in the field of food law. Therefore, the concepts of food hygiene, health, nutrition, and food security targeted in individual food safety laws should be harmonized as sub-concepts of food safety, which are national objective. However, problems arise in the operation or administration of the legal system because the Framework Act on Food Safety does not actually perform its role even though it lists food safety laws on its own. Therefore, it is necessary to structure the food safety law system to clearly identify the problem. This study focused on regulations and consumer protections while revealing the necessity of structuring. First, in the food safety legislations, regulations can be largely divided into traditional regulatory means such as business licenses, business reports, and administrative legislation such as notices, and alternative regulatory means such as self-quality inspection and certification system and food traceability system. In addition, genetically modified foods are a special regulatory target that combines various issues in the food law. Next, the consumer protection system begins with a discussion on the Constitution of the consumer protection movement. Framework Act on Consumers and Product Liability Act perform the duties of food safety in general legal status. However, the above legal system, which does not reflect the specificity of food consumers and food damage, has clear limitations. Under this awareness of the problem, the Framework Act on Food Safety and the Food Sanitation Act introduced many regulations on consumers. Based on the results of reviewing the structure of the food safety law system as described above, problems and improvement measures were presented. The first is that there is no ideology of food safety as a national objective that can be a guide to the entire food safety law system. The Framework Act on Food Safety requires regulations as far as basic ideology and basic principles are concerned, and furthermore, basic concepts and systems shared by the overall food safety law system should be regulated. Second, it is necessary to operate a system related to food safety and promote food safety administration from the perspective of administrative constitutionalism. Administrative constitutionalism can have a great influence on active food administration and the operation of various systems. Regarding other regulations, problems such as HACCP and complete labeling systems for GMO and improvement measures were presented. HACCP is recognized as the most effective means of all food safety management systems, but the goal of quantitatively expanding the HACCP system as mandatory certification is not desirable in terms of policy. Therefore, it is reasonable to include safety certification requirements as requirements for licensing or reporting systems, and to focus on quality certification requirements for HACCP standards. The labeling system for GMO is a problem that requires a cognitive approach. GMO is the most consistent issue with the concept of risk, and the gap in perspective on risk has not narrowed for a long time. Step-by-step expansion of the complete labeling system based on the principle of transparency can ultimately result in creating an environment in which consumers can arbitrarily take over risks. The food safety law system is very vast and is a legal area composed of scientific and technical elements. When constructing a food law system from a policy, economic, and technical perspective and methodology, the practical adaptability of individual systems may increase, but the connectivity and consistency of the entire food law system decrease. Based on this study, food law will be studied as a branch of law, and furthermore, it is hoped that the connection between theory and practice and systematic consistency can be improved.

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