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The Duration of U.S. Covert Actions during the Cold War (1947-1989) : The Impacts of President's Reelection Motive and Partisan Composition in Congress

  • 표선경 (Pyo, SeonKyung, 서강대학교 일반대학원)

초록/요약

What determines the duration of U.S. covert actions? Covert action is a type of foreign policy tools to secure one’s national interests. Intervening states launch covert actions against hostile target regimes in order to replace the uncooperative political leadership and eventually change their underlying interests in favor of imposing states. Once started with the purpose, all covert actions end up terminated. Despite shared mortality, however, each action has different durability. Some actions last much longer while others expire shortly. Accordingly, the key question is how long it takes the government to retract ongoing actions. With the limit of the extant literature, I highlight the distinct characteristics of covert action, plausible deniability. Given that covert actions are originally designed to remain behind the veil, the executive has incentive to exploit covertness of operations to circumvent internal and external dissent and unexpected military escalation. However, the chance of plausible deniability from covert actions is not always guaranteed. Accordingly, the administrative has less incentive to endure ongoing covert actions any longer if the distinct benefits from covertness diminish. First, covert operations could be detected by unexpected chance. Though the peril of accidental exposure is constant, the executive could perceive hazard of exposure differently related to presidents’ reelection motives. Despite the benefits of plausible deniability for the executive to skirt the internal dissent, the risk of exposure would still dwindle the willingness of presidents to endure ongoing covert actions who seek the reelection. Second, the peril of disclosure could also be rooted from more systematic source, the legislative. Regarding the role of Congress, covertness could be harmed with Congressional hearings and oversight. Partisan composition in Congress could enlarge the risks of debunk and the executive would be less inclined to endure projected covert actions when presidents should confront vis-à-vis the opposition holding the majority power in Congress. To test the argument, the present study collects the dataset from a list of U.S. covert actions during the Cold War (1947-1989). The findings from survival analysis with the Cox proportional hazards model show that U.S. covert actions are less likely to last longer with reelection and under divided government due to presidents’ avoidance of potential exposure, while covert actions that are conducted under the second term are more likely to endure longer than those are not in limited models. The findings shed light on domestic factors to explain the duration of covert actions that remain in the realm of international relations during the Cold War.

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초록/요약

미국 비밀군사작전의 지속기간을 결정하는 요인은 무엇인가? 비밀군사작전은 국익을 추구하는 외교 정책의 일환으로 작전을 수행하는 국가에 비협조적인 정권을 우호적인 정권으로 교체함으로써 작전 대상 국가의 정책 선호를 근본적으로 변화시키는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 시작된 비밀군사작전은 무한정 지속되지 않는다는 점에서 공통점이 있으나 작전에 따라 지속기간이 다르다는 점에서 분명한 차이를 보인다. 본 연구는 비밀군사작전의 핵심적인 특징인‘그럴듯한 부인’(plausible deniability)에 주목하여 작전에 따른 지속기간의 차이를 살펴보았다. 작전을 수행하는 국가는 대내외적인 반대와 의도하지 않은 군사적 확전을 방지하기 위해 국가 차원의 지원 및 개입을 부인하고 은폐하고자 할 유인을 가지며 비밀군사작전의 은밀성(covertness)은 이러한‘그럴듯한 부인’에 대한 필요를 충족시켜 준다. 하지만 비밀군사작전을 수행한다고 하여 그 자체로 비공개 원칙이 유지되는 것은 아니며 다양한 이유로 비밀군사작전은 대외적으로 공개될 위험에 노출되어 있다.‘그럴듯한 부인’가능성이 비밀군사작전을 수행할 유인을 제공했다면 해당 가능성의 축소는 작전의 지속기간을 단축시킬 것이라고 가정하였다. 본 논문은 첫째, 상존하는 노출 위험이라 할지라도 대통령이 임기상 재선에 도전할 수 있고 이에 대한 동기를 가질 때 그 위험성을 더 크게 받아들이고 비밀작전을 지속할 유인이 감소할 것이며 둘째, 행정부의 비밀작전에 대한 감시 및 정보 요구에 대한 권한을 갖는 의회의 역할에 주목하여 분점정부의 경우 실질적으로 작전 수행에 대한 견제를 통해 공개 위험성을 높일 수 있다고 가정하였다. 이를 검증하기 위해 냉전 기간 (1947-1989)동안 미국이 수행했던 비밀군사작전 목록을 수집하여 데이터를 구성하였으며 이를 바탕으로 콕스 모델을 활용한 생존분석을 실시하였다. 분석 결과 대통령이 재선을 앞두고 있거나 대통령 집권당과 의회 다수당이 서로 다른 분점정부 상황에서 미국의 비밀군사작전이 더 짧은 지속기간을 갖는다는 점을 확인하였다.

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