조선 초·중기 漕運 운용 연구
A Study on the Operation of Shipping in Early and Middle Chosŏn Dynasty
초록/요약
본고는 조선 초·중기를 중심으로 조세 운송수단인 漕運 운용의 추이를 연구하였다. 기존 연구에서는 왜란을 기점으로 삼아 조운의 운용방식을 둘로 구분하였다. 왜란 이전 국가주도의 ‘官船漕運’, 왜란 이후 민간업자 중심의‘私船任運’이 그것이다. 하지만 위처럼 단편적인 시기 구분론으로는 조선 조운 운용의 특징을 모두 담아내기 어렵다. 본고는 이러한 이분법적인 틀에서 벗어나, 조운 운용방식은 정치적 변화에 따라 각기 새로운 모습을 지녔다는 점을 밝히고자 했다. 왜구의 침탈이 수그러들자, 조선은 고려 말에 중지했던 관선 조운을 다시 전국적으로 거행하였다. 하지만 오랜 기간 조운을 수행하지 않았음에도 불구하고, 단계적인 절차 없이 성급하게 조운을 시도하여 큰 인명사고가 발생했다. 결국, 조정은 여러 논의를 거친 끝에, 사선에 船價를 지급하여 조운할 것을 결정했다. 사선은 관선보다 상대적으로 가벼워 조종하기 쉽고, 사선의 선원들 또한 평소 어업에 종사하여 바닷길에 익숙하기 때문이다. 이후, 사선 임운은 세조 초까지 성행하였고, 그 대신 관선은 사선을 보조하는 수단으로 활용되었다. 하지만 사선 임운은 국가의 강압적인 통제하에 이루어졌다. 그러다 보니 여러 문제점이 발생했는데, 그중 하나는 船主들에게 선가를 제대로 지급하지 않고 조운을 강행한 것이다. 이 때문에 가난한 선주들은 생계에 큰 곤란을 겪었다. 세조는 이 문제를 해결하고자, 다시 한번 대량으로 관선을 건조하여 조운을 시행했다. 또한, 조운의 세부사항을 대대적으로 정비하고 운용 규정을 만들어 經國大典에 기록했다. 경국대전에 따르면, 조운의 책임자는 기본적으로 海運判官과 水運判官이지만, 사실상 조운을 총괄하는 직책은 해운판관이었다. 해운판관은 문관으로서, 무관으로만 선별했던 수운판관보다 더 큰 책임을 부여받았기 때문이다. 이후, 조정은 해운판관을 承政院이나 臺諫 출신으로 차출하는 등, 청요직으로 변모시켰다. 해운판관은 최종적으로 戶曹의 명령 아래에서 활동했다. 즉, 조운의 통제권은 호조가 가지고 있었다. 하지만 국왕의 정치적 성향에 따라 그 권한이 이양되기도 하였다. 예컨대, 성종은 수군이 조운을 수행함으로써 바닷길에 더욱 익숙해지기를 원했다. 그래서 그는 해운판관을 폐지하고 水軍萬戶를 조운의 책임자로 임명했으며, 조운의 권한을 수군에게 주었다. 또한, 광해군은 궁궐 축조에 최대한 많은 조세를 투입하기 위해, 營建都監이 독자적으로 조운할 수 있도록 조치했다. 이때는 조운의 통제권이 이원화되어 호조와 영건도감 두 관청이 조운을 수행했다. 그렇지만 광해군이 영건 사업에 더욱 박차를 가하면서부터, 조운의 주도권은 영건도감이 쥐게 되었다. 세조 연간부터 조운의 운용방식은 관선 조운이 주류였으나, 사선을 주요 수단으로 사용하자는 논의 또한 꾸준하게 등장했다. 실제로 조선 조정은, 여러 논의를 통해 사선을 보조수단으로 활용하거나, 상황이 여의치 않을 때는 사선을 중심으로 조운을 수행하기도 하였다. 사선 임운이 다시금 성행한 시기는 왜란 이후에 조정이 조운의 直納을 허용하면서부터였다. 직납이란, 조운선이 漕倉을 거치지 않고 고을 해변에서 한양으로 곧장 출항하는 것을 말한다. 흥미로운 점은, 이때 사선 임운의 성격이 왜란 이전과는 다르다는 점이다. 특히 두드러지는 것은 사선의 소유계층이다. 왜란 이전에 조운을 맡은 선주들은 대개 미약한 백성들이었던 반면에, 왜란 이후의 선주들은 대부분 권세가였다. 그런데, 이러한 현상이 나타나게 된 원인은 권세가들이 직납 체계의 제도적 허점을 이용하기 때문이었다. 그들은 부당이윤을 챙기기 위해 사선 임운을 주도적으로 맡아 수행한 것이다. 자신의 사선이 조운선으로 채택되면 무조건 官穀만을 실어야 했지만, 그들은 관곡 사이에 私穀을 몰래 실었다. 그 후, 권세가들은 실어나른 사곡으로 한양에서 이익을 취했다. 이렇듯 권세가의 적극적인 참여로 인해, 왜란 이후의 사선은 세곡 운송의 큰 축을 담당했으나, 그만큼 부정행위가 심각했다는 문제점을 안고 있었다. 이처럼 조선의 조운 운용은 시기별로 새로운 성격을 지니고 있다는 점을 확인할 수 있다. 이를 종합적으로 고려해 본다면, 조선의 조운 체제는 다음과 같은 특징이 있다는 것을 확인할 수 있다. 첫째, 조운 체제는 복잡한 과정을 거치며, 국가의 의도에 따라 다양한 운용방식으로 작동했다는 점, 둘째, 이 때문에 조운 체제는 시기별로 고유한 특수성을 띠고 있다는 점, 셋째, 관선과 사선이 조운하는 비율은 국가의 요구에 따라 여러 번 변동하며, 이 둘은 경쟁 구도가 아닌 상호보충의 관계였다는 점이다. 위 내용이 조운 운용방식에 관한 새로운 접근법으로 다가갔기를 기대한다.
more초록/요약
This paper presents an investigation into the progress of the shipping operation as a means of transporting taxes in early and middle Chosŏn Dynasty. Previous studies divided the operational methods of shipping into two: before and after the Japanese invasions. One of them was shipping by government-owned ships led by the government(官船漕運) before the Japanese invasions, and the other was shipping by privately-owned ships led by civilian contractors(私船任運) after the Japanese invasions. This fragmented theory of shipping periods is, however, not enough to figure out all the characteristics of Chosŏn's shipping operation. Growing out of this old dichotomous framework, the present study set out to demonstrate that the operational methods of shipping showed new aspects according to political changes. Once the Japanese exploitation was subdued, the government of Chosŏn resumed shipping by government-owned ships, which came to a halt at the end of Goryeo, around the nation. They, however, did not go through all the required procedures and ended up making an abrupt attempt at shipping even though they had not operated shipping for many years. The result was huge mortality accidents. In the end, after many discussions, the royal court decided to pay privately-owned ships passage fares for shipping purposes. Privately-owned ships were relatively lighter than government-owned ones and thus easier to operate. In addition, their crew members worked in fishing every day; thus, they were accustomed to sea routes. From then, the business of shipping by privately-owned ships boomed until the early days of King Sejo's rule with government-owned ships used as a means of assisting them. Shipping by privately-owned ships was, however, under the government's coercive control, which led to various problems. One of them was to not pay the proper payment of passage fares to ship owners in the process of forcing the work onto them. This caused the poor ship owners huge hardship when trying to make a living. Trying to solve this problem, King Sejo once again built a large number of government-owned ships for shipping purposes. In addition, he had the details of shipping arranged completely and ordered to make its operation provisions be recorded in Gyeonggukdaejeon(經國大典). According to Gyeonggukdaejeon, it was Haewoon Pangwan(海運判官) and Suwoon Pangwan(水運判官) that were basically in charge of shipping. It was, however, Haewoon Pangwan that was actually in charge of overall shipping. Haewoon Pangwan was a civil servant and bestowed with greater responsibilities than Suwoon Pangwan that was only appointed among military officers. From then, the royal court gave the post of Haewoon Pangwan to those who worked at Seungjeongwon(承政院) or Daegan(臺諫), changing the post into an important one whose holders were supposed to be poor but honest. Haewoon Pangwan was active under the orders of Hojo(戶曹) lastly. That is, the control over shipping was in the hands of Hojo. The right was, however, transferred to other departments according to the political tendencies of a king. King Seongjong, for instance, wanted the naval forces to carry out shipping as they were more accustomed to the sea routes. He abolished the position of Haewoon Pangwan, appointed Manho(水軍萬戶) of the naval forces as the one in charge of shipping, and transferred the authority of shipping to the naval forces. King Gwanghaegun made changes so that Yeonggeon Dogam(營建都監) would be allowed to operate shipping in his own name. The goal was to pour as many taxes as possible into the construction of a palace. During his reign, the control over shipping was divided between Hojo and Yeonggeon Dogam. As the king put more spurs into the Yeonggeon project, however, the initiative of shipping was put in the hands of Yeonggeon Dogam. Shipping by government-owned ships had been mainstream since the years of King Sejo, but there had been constant discussions that argued privately-owned ships should be used as major means of shipping. The royal court of Chosŏn, in fact, utilized privately-owned ships as auxiliary means after several discussions and focused on privately-owned ships for shipping when things got tough. The operation of shipping by privately-owned ships made a boom once again after the Japanese invasions when the royal court gave a grant to directly supply(直納) shipping. Direct supply of shipping meant that a ship for shipping would start a voyage at a local port and head straight to Hanyang without stopping at tax grain warehouses(漕倉) on the way. It is interesting that the nature of shipping operation by privately-owned ships was different from that before the Japanese invasions. It was especially highlighted on who owned the privately-owned ships. Most ship owners who were responsible for shipping were poor common people before the Japanese invasions, after which, however, families of power owned such ships. This phenomenon was attributed to the loophole of the direct supply system taken advantage of by the families of power. They took the initiative in the operation of shipping in order to gain unjust profit. Once a boat was designated as a shipping ship, it should carry only government-owned grains. The families of power, however, secretly put privately-owned grains between government-owned ones in their ships. Once their boats arrived at Hanyang, they profited from the privately-owned grains. Privately-owned ships played a pivotal role in the transportation of tax grains after the Japanese invasions due to the active participation of the families of power, but their fraudulent acts were serious problems. The findings demonstrate that the operation of shipping had a different nature in the period of Chosŏn. After taking the findings into total consideration, the study identified the following characteristics of the shipping system in Chosŏn: first, the shipping system went through a complex process and operated in various ways according to the government's intention; secondly, this granted the unique nature of the shipping system by period; and finally, the percentage of shipping operation altered between government- and privately-owned ships many times according to the government's needs. They were not in a competitive structure but in mutually supplementing relations. The findings will hopefully open a new approach to the operational methods of shipping in Chosŏn.
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