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교육을 받을 권리의 실현을 위한 지방교육자치제도의 개선방안에 관한 연구

A Study on Improving Local Educational Autonomy for Realization of Right to Education

초록/요약

헌법상 교육을 받을 권리의 실현이란 의미는 각자 개인의 능력에 따라 균등한 교육을 받을 수 있다는 뜻으로, 생존실현을 위한 직업생활과 함께 인간다운 생활을 가능하게 하는 ‘사회권’을 실현하는 것이다. 교육의 이러한 사회권적 성격으로 인해 국가는 구체적인 입법을 통해서 교육에 관여하고 보장할 책임이 있으며, 국가의 교육에 대한 책임에는 한계가 존재한다. 이처럼 중요한 교육의 기능에 맞게 우리 헌법도 무상의무교육을 포함한 교육을 받을 권리를 기본권으로 보장하고 있으며, 이를 보다 충실히 실현하기 위한 수단으로 지방교육자치제도를 마련하여 시행해오고 있다. 지방교육자치제도란 지방자치단체가 개별 지방의 특성을 충분히 고려한 지방의 발전을 위해서 국가의 획일적인 통제와 지시에서 벗어나 교육에 대한 지역주민의 의사를 반영하여 지방교육정책을 수립하고 결정하여 집행하는 헌법상의 제도적 보장이다. 그런 까닭으로 입법자에게는 지방교육자치를 실현해야 할 의무가 주어지며, 입법자가 임의로 지방교육자치제도를 폐지하거나 새로이 형성할 수도 없고, 제도의 최소한의 본질을 훼손해서도 안 된다. 이러한 지방교육자치를 실현하기 위해 지방의회 안에 교육을 담당하는 상임위원회를 두어 지방교육의 정책과 지방교육에 관련된 전반적인 의사를 결정하고 있으며, 시·도의 광역단위에는 주민의 직선으로 선출된 교육감을 두어 지방교육에 관련된 업무를 총괄하도록 하고 있다. 그러나 최근 교육감직선제로 인한 과도한 선거비용문제, 누리과정예산편성 논란과 같이 지방자치단체장과 교육감 간의 교육현안에 대한 정책이념의 갈등문제 등 과 같은 여러 가지 문제로 인해 과연 교육감을 주민 직선으로 선출하는 것이 적절한가에 대한 비판이 있어 왔다. 따라서 아래에서는 주요 선진 외국의 지방교육자치제도의 운영 및 교육감선출제도를 고찰한 결과를 바탕으로 우리나라 지방교육자치제도의 운영현황에 나타난 문제점을 해결하기 위한 개선방안을 제안하고자 한다. 첫째, 지방교육자치제도에 대한 헌법적 근거를 보다 명확히 하기 위해서 헌법 제31조 제4항에 ‘지방교육자치제도’를 추가적으로 명시할 필요가 있다. 둘째, 교육위원회의 역량과 책무성을 강화하기 위해, 교육위원직무교육프로그램을 마련하여 의무적으로 이수하게 하고, 교육위원의 교육이수현황과 교육관련 의정활동보고도 의무화하며, 일반 시민단체, 시·도교육청의 주민참여예산위원회 위원과 학교운영위원회 위원이 이에 대한 관찰과 평가, 피드백을 제공하도록 하게하고 그 결과도 의무적으로 공개하도록 한다. 셋째, 교육감의 자격요건을 과거 2년 동안 비정당원이면서 5년 이상의 교육 및 교육행정경력 또는 양 경력을 합산하여 5년 이상으로 강화하여 정치적 중립성을 확보하고, 교육의 전문성원리의 실현에 부합하도록 한다. 또한 주민직선제에 대한 대안으로 시·도의회의 청문회를 반드시 거치고 시·도의회의 승인을 받아 시·도지사가 교육감을 임명하도록 하는 시·도지사 임명제방식을 채택하여, 교육감선거비용을 절감하며, 시·도지사와 교육감 간 불필요한 갈등을 최소화하여 교육정책의 협력관계를 강화하고 지방자치와 지방교육자치를 연계할 수 있으며, 시·도의회의 동의를 반드시 거치게 하여 간접적으로나마 주민의 대표성을 확보할 수 있도록 한다. 넷째, 기존에 국가사무의 권한과 책임을 지방자치단체에게 합리적으로 배분하기 위해 마련된 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」제7조와 제8조에 따라 지방교육자치와 관련된 법률인 「교육기본법」,「유아교육법」,「초·중등교육법」,「지방교육재정교부금법」등에서 교육사무에 관한 국가와 지방자치단체의 권한과 책임의 범위를 명확히 구분할 수 있도록 현행 법령의 체계적인 정비를 조속한 시일 내에 진행해야 한다. 아울러 동법 제9조에 명시된 보충성의 원칙에 따라 지역주민과 보다 밀접하게 연결되어 있는 지방이 우선하여 교육사무를 처리하도록 해야 한다. 또한, 실질적인 지방교육자치를 위해서 국가와 지방자치단체 간 협력관계를 구축해야 한다. 다섯째, 지방교육재정의 자주성과 지방교육재정운영의 효율성을 제고하기 위해, 국가는 지방재정분권을 통해 지방자치단체에게 지방교육발전에 필요한 재정을 안정적으로 확보할 수 있는 권한과 과세징수권 그리고 재정운용의 자율성을 보장하고 이에 따른 책무성도 강화하여 지방자치단체가 독자적인 의사결정을 할 수 있도록 해야 한다.

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