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심의공론조사의 숙의성 연구 : 신고리 원전 5·6호기 공론화 시민참여형조사를 중심으로

A Study on Deliberation in Deliberative Polling : With a focus on the participatory surveys for public deliberation on Shin-Gori Nuclear Reactors No. 5 & 6

초록/요약

본 연구는 심의공론조사에서 숙의(deliberation)의 기준과 의미를 알아보기 위함이다. 이를 위해 중앙정부 차원에서 대규모로 진행된 ‘신고리 원전 5·6호기 공론화 시민참여형조사’를 중심으로 심의공론조사의 숙의성과 공정성에 관한 이론적 경험적 분석을 시도했다. 먼저 이론적으로는 서구에서 도입된 ‘심의민주주의(deliberative democracy)’의 철학적 개념과 ‘심의공론조사’의 이론적 배경을 검토해보았다. 심의민주주의는 시민들 간의 토론과 의사소통을 통해 개인들 스스로 자기 선호(preference)를 변화시켜가면서 집단적 합의를 형성하는 것이다. 이를 위해 심의민주주의는 구성원의 지식과 정보습득, 다른 사람의 의견에 대한 상호존중을 중요시한다. 본 연구에서는 심의민주주의의 제도화 중 하나로서 심의공론조사의 개념을 규정한다. 또한 여론조사와 구별되는 심의공론조사의 핵심 요소는 숙의성이다. 이 숙의성은 참여자 전원의 의견 반영과 균등한 발언기회를 보장하는 과정의 공정성이 담보되어야 의미를 가질 수 있다. 신고리 공론화과정의 사례 분석에서 피시킨(Fishkin)의 심의공론조사 방법론을 근거로 숙의성을 평가한 결과, 국가 차원의 대규모 심의공론조사임에도 불구하고 숙의 설계 매뉴얼이 제대로 준비되지 못했음이 확인되었다. 특히 숙의과정에서 중시되는 토론절차와 규칙, 토론진행자(moderator) 훈련 등의 설계에서 미흡한 점들이 있었다. 경험 분석으로는, 신고리 공론화과정의 공정성과 숙의성을 평가하는 다섯 가지 가설을 설정하고 이를 검증하는 통계적 결과분석 및 해석을 시도하였다. 첫째, 가설1(공론화과정 이후 지식의 증대)과 가설2(전문가정보에 대한 신뢰)의 검증에서 시민참여단은 지식습득과 전문적 지식에 대한 신뢰도 증가에 근거하여 의사결정의 도움을 받은 것이 확인되었다. 2차 조사에서 정부 정보를 신뢰한다는 응답은 13.2%에 그쳤지만 공론화과정 이후 43.1%로 증가했고, 원자력발전소 전문가에 대한 신뢰도는 2차 조사시 7.7%에서 4차 조사에서는 절반이 넘는 50.5%로 크게 증가했다. 흥미로운 것은 대중매체에 대한 신뢰가 22%에서 11.5%로 그리고 인터넷정보 신뢰가 23%에서 12.5%로 급감했다는 점이다. 셋째, 원전 재개 입장을 가진 참여자와 원전 중단 입장을 가진 참여자에 따라 공론화 시민참여형조사에 대한 만족도 평가가 달라지는지를 분석한 가설3의 결과는 유의미한 차이를 보이지 않았다. 이는 공론화과정이 어느 한쪽으로 경도되어 운영되지 않았음을 보여준다. 넷째, 공론화과정의 공정성과 숙의과정에 대한 참여자들의 평가가 의사결정 유형에 따라 달라지는지 분석하였다. 그 결과 ‘변경결정자’(중단에서 재개로, 재개에서 중단으로 입장 변경)>‘미정결정자’(초기 입장을 정하지 못하다 최종 결정) > ‘일관결정자’(처음부터 끝까지 입장 유지) 순으로 공론화과정에 대해 긍정적 평가를 하는 것이 확인되었다. 결정변화가 있는 경우와 미결정에서 결정에 이른 경우에는 일관결정보다 공정성에 대한 신뢰가 높다는 것을 확인시켜준다. 다섯 번째 가설, 공론화과정 평가에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과는 숙의성과 공정성이 통계적 유의성을 갖는 핵심 요인으로 확인되었다. 따라서 숙의성이나 공정성을 긍정적으로 평가할수록 공론화과정 전체에 대해서도 높게 평가한다는 것을 알 수 있다. 회귀분석 결과에서는 참여자 개인의 특성 중 연령과 정치이념이 공론화과정 평가에 유의한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 다른 요인들의 효과가 동일하다면 연령이 높아질수록, 이념이 진보적일수록 공론화과정 평가는 긍정적인 방향성을 띠는 것으로 확인되었다. 이상의 분석결과를 종합하면, 토론문화에 친숙하지 않고 숙의경험이 매우 낮은 한국 사회에서 진행되었음에도 서구 경험과 유사한 수준의 심의공론조사의 가능성을 보여주었다. 신고리 공론화는 숙의설계와 운영의 미흡함에도 불구하고 원전 중단/재개 입장에 상관없이 93% 이상의 참여자들이 결과에 대해 높은 수용성을 보였다. 총 471명의 최종 참여자 중에서 변경결정자의 비율이 20.4%이고, 미정결정자 중에서 95.6%가 공론화과정을 통해 입장을 결정하게 되었다. 또, 변경결정자와 미정결정자는 일관결정자에 비해 공정성에 대해 신뢰도가 높았던 반면, 의사결정 유형에 상관없이 숙의성에 대해서는 참여자간 유의한 차이점이 발견되지 않았다. 이러한 사실은 신고리 공론화 검증위원회 보고서에서도 의사변경에서 숙의효과의 근거를 발견하지 못했다는 언급에서 확인할 수 있다.

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초록/요약

The purpose of this study is to investigate the criteria and meanings of deliberation in Deliberative Polling®. For this purpose, the investigator made an attempt at a theoretical and experiential analysis of deliberation and fairness with a focus on the "Participatory Surveys for Public Deliberation on Shin-Gori Nuclear Reactors No. 5 & 6" conducted in a large scale by the central government. The study first reviewed the philosophical concept of "deliberative democracy" introduced from the West and the theoretical backgrounds of "Deliberative Polling." Deliberative democracy presents a process of individual citizens changing their preferences and reaching collective agreement through discussions and communication. Thus, it places importance on the members' acquisition of knowledge and information and their mutual respect for each other’s opinions. The study defined the concept of Deliberative Polling as one of its systems. The core element of Deliberative Polling and how it differentiates itself from opinion polling is deliberation. Only when fairness is secured in the process of guaranteeing the reflection of all the members' opinions and equal opportunity to talk, deliberation can claim its significance. The investigator assessed deliberation in the case analysis of the public deliberation process in the Shin-Gori case based on the Deliberative Polling methodology of Fishkin (2011) and found that the deliberation design manual was not prepared fully despite the fact that it was a large Deliberative Polling case at the national level. There were many deficiencies, especially in the discussion procedures and rules and the training of moderations important in the deliberation process. For experiential analysis, the study set five hypotheses to assess the fairness and deliberation of the public deliberation process in the Shin-Gori case and analyzed and interpreted statistical results to test them. First, the study tested Hypothesis 1 (increase of knowledge after the public deliberation process) and Hypothesis 2 (trust in expert information) and found that the participatory deliberation groups received assistance with their decision-making process based on their knowledge acquisition and increased trust in expertise. In the second survey, only 13.2% said that they trusted the information provided by the government. The percentage increased to 43.1% after the public deliberation process. Their trust in nuclear power plant experts made a huge increase from 7.7% in the second survey to 50.5% in the fourth survey. An interesting fact was that their trust in the mass media plunged from 22% to 11.5% and their trust in information from the Internet dropped sharply from 23% to 12.5%. Third, the study tested Hypothesis 3, which analyzed if there would be differences in the assessment of satisfaction with participatory surveys for public deliberation between the participants for the idea of resuming the nuclear power plant construction and those for the idea of discontinuing its construction, and found no significant difference between them, which shows that the public deliberation process was not run askew to certain direction. Fourth, the study analyzed whether the participants' evaluation of fairness and deliberation process in the public deliberation process would vary according to the decision-making types and found that those who "changed their opinions" (from discontinuation to resumption or vice versa) had the most positive evaluation of the public deliberation process, followed by those who were "changed from undecided to decided" (made the final decision after having no position in the beginning) and those who "maintained their opinion" (from the beginning to the end) in that order. When they changed their opinions or changed from undecided to decided, their trust in fairness was higher than those who maintained their opinions throughout the process. Fifth, the study analyzed factors influencing the evaluation of the public deliberation process and found that deliberation and fairness were core factors with statistical significance, which indicates that when they have positive evaluations of deliberation or fairness, their evaluation of the entire public deliberation process is high. The regression analysis results show that age and political belief, two individual characteristics of the participants, had significant effects on the evaluation of the public deliberation process. While the other factors had the same effects, older age and a more progressive belief led to more positive directionality in the evaluation of the public deliberation process. These analysis results demonstrate that the Deliberative Polling for the Shin-Gori case showed the possibilities of Deliberative Polling at a similar level to Western experiences even though it was done in South Korean where people are not familiar with discussion culture and had a very low level of deliberation experience. In the public deliberation process of the Shin-Gori case, more than 93% of the participants accepted the results regardless of their positions between construction resumption and discontinuation despite the insufficient design and operation of the deliberation program. Of the 471 final members of the citizens' group, 20.4% had a change of opinion. Of those who changed from undecided to decided, 95.6% decided their positions through the public deliberation process. Those who changed their opinions and changed from undecided to decided had greater trust in fairness than those who maintained their opinions throughout the process. There were no significant differences in deliberation among the participants regardless of the decision-making types. This fact was confirmed in the report of the verification committee for public deliberation in the Shin-Gori case, which stated that there were no grounds for deliberative effort in change of opinion.

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