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제도변화과정에서 국가와 그 전략 : 자본시장통합법 사례를 중심으로

The Strategy and Means of the State on the Process of Institutional Change: With Focus on Enacting and Revising Process of FINANCIAL INVESTMENT SERVICES AND CAPITAL MARKETS ACT.

  • 이민영 (서강대학교 일반대학원 정치외교학과)

초록/요약

2008년 금융위기 이후, 금융위기 해결을 위한 국제적 공조의 움직임이 있었다. 그럼에도 불구하고 당시 한국정부는 금융시장 규제를 완화하는 법안을 도입 및 시행하였다. 이와 관련하여, 국내에서도 금융시장 불안정 때문에 제도 변화를 우려하는 목소리가 컸다. 제도가 외부적 충격에 의해 변화한다고 본다면 오히려 한국의 금융시장 규제완화는 늦춰지거나 무산되었어야 했다. 그러나 한국정부는 이러한 대외적 맥락과는 다르게 금융시장 규제를 완화하여 시장 경쟁력을 강화하고자 했으며, 제도변화에 성공하였다. 그렇다면 대내외적으로 불리한 상황임에도 불구하고 어떻게 한국정부는 제도변화를 성공적으로 이끌 수 있었는가? 이에 본 연구는 금융제도의 변화가 가능했던 요인으로 제도의 내생적 변수에 초점을 맞춘다. 또한 내생적 변수 중 제도 지지연합의 편성을 제도변화의 결정적인 요인으로 보고, 변화주도자인 국가가 어떻게 제도 지지연합을 설득하여 제도변화를 이끌어냈는지 그 전략과 수단을 파악하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구에서 분석한 사례는 자본시장통합법 제, 개정 사례이다. 금융위기라는 외부적 충격이 있었음에도 정상적으로 금융시장을 개방하는 법안이 시행되었기 때문이다. 동 법안은 정부가 주도 하에 7개의 기존 금융시장 관계법을 통합하여 동일 금융업에 대해서는 일괄적으로 동일 규율을 적용하게 함으로써 기존보다 규제를 완화한 형태로 제정된다. 이처럼 법안이 친시장적 성격을 보이는 이유는 정부가 ‘금융시장 선진화 및 경쟁력 강화’이라는 명백한 이익을 설정하고 있었기 때문이다. 그래서 제정안은 투자자를 보호하는 규제적 성격을 가지고 있었음에도 친시장적 성격이 강하게 나타났다. 그러나 2009년 개정안부터 살펴보면, 제정안에 비해 규제적 성격이 강화된 것을 확인할 수 있는데, 이 변화는 금융위기 발발을 기점으로 변화된 것으로 보인다. 이에 본 연구는 자본시장통합법의 변화과정을 도입기(2003년-2007년)와 시행기(2007년-2013년)로 나누어 분석한다. 분석한 결과, 정부는 금융규제를 완화하여 경쟁력을 갖춘 글로벌 투자은행을 육성하고자 했다. 이러한 목표를 토대로 만들어진 자본시장통합법의 정부 제출안은 시장친화적인 성격이 강했다. 기존 금융관계법이 통합되어 규제수준이 완화되는 만큼 당시 국내에서는 반발이 심했다. 특히 지급결제기능을 독점적으로 가지고 있는 은행권에서 금융회사들이 지급결제 기능을 갖는 것에 대해 강력하게 반발하며 제도도입을 거부했다. 그러나 이후 동 법안은 수정 가결되었다. 정부가 한국은행에게 금융투자업에 대한 공동수사권을 부여함으로써 한국은행을 포섭하는데 성공했기 때문이다. 2시기 분석 결과 역시, 정부가 계속해서 제도변화과정에서 강세를 보였다. 금융위기의 여파로 국회는 신중한 입장을 보였다. 정부의 이익실현을 위해 제도는 예정대로 시행되어야 했다. 이를 위해 정부는 법안의 규제적 성격을 강화함으로써 국회의 강력한 거부 의사를 낮추었다. 당시 국제금융위기 해결을 위한 국제적 공조가 요구되었는데, 정부는 이 국제제도에 적극 편승하여 여, 야당 모두를 제도 시행의 찬성 연합으로 포섭하였다. 국제제도는 당시 국내제도 변화의 외재적 변수였음에도 정부는 오히려 이 변수를 법안 시행을 위한 전략적 수단으로 활용하였다. 본 연구에서 한 가지 사례를 분석했지만, 분석한 결과 성공적인 제도변화를 위한 중요한 요건은 제도지지 연합의 재편성이었으며, 변화주도자의 전략이 이 연합의 재편성에 결정적인 영향을 끼쳤다는 것을 알 수 있었다. 제도가 성공적으로 전환하기 위해서는 제도를 둘러싼 지지 연합의 재편이 필요하였다. 특히 자신의 이익을 실현시키기 위해 변화주도자는 제도지지 연합을 재편해야만 했다. 변화주도자는 자신의 이익과 새로운 제도의 연계성을 높이기 위해 외재적 변수를 전략적 수단으로 활용할 수도 있었다. 바로 이러한 관점에서, 제도변화 과정에서의 정치적 동학을 분석할 때 행위자의 전략과 그 수단에 보다 초점을 맞출 필요가 있는 것이다.

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초록/요약

After 2008 financial crisis, there was an international assistance for solving it. Despite of this, at that time, Korean government tried to introduce a law which is deregulation of financial market and finally implement it. For this, there was great opposition because of financial instability in the country. If an institution had been changed by an exogenous shock, Korean government's deregulation of financial market would have been delayed or foundered. However, contrary to the expectation that the financial institution change would be influenced by external context, such as the global financial crisis, Korean government tried to strengthen a competitive power of the domestic financial market through deregulation of financial market, and it finally succeeded in changing of the financial institution. In that case, how could Korean government lead it in spite of unfavorable internal and external conditions? For this question, this article focuses on a endogenous variable as a decisive factor which makes an institutional change. Also, it considers an institutional coalition as a key factor on institutional change and aims to figure out what Korean government's strategy and means are to persuade the institutional coalitions. So, this article analyzes enacting and revising Process of FINANCIAL INVESTMENT SERVICES AND CAPITAL MARKETS ACT. That's because it has been enforced on schedule despite of the financial crisis. This law was legislated as a relieving form of regulation than in the past through unifying seven financial laws. It seemed to be market-friendly because Korean government had a clear purpose on the domestic financial market, 'Advancing the Financial Market and Enhancing a competitive power of it'. Therefore, although the establishment proposal has a regulatory feature too, a market-friendly feature of it appeared stronger. But because of 2008 financial crisis, a regulatory feature of it was enhanced in 2009 amendment. For analyzing the institutional change process of FINANCIAL INVESTMENT SERVICES AND CAPITAL MARKETS ACT in detail, this article divides it into two terms: the term of introduction of it(2003-2007) and the term of enforcement of it(2007-2013). In the first term, there was great objection of introducing it in the country because the banks thought it was too dangerous for financial investment companies to get payment settlement function. But as a result, it was passed after revised. That's because Korean government succeeded in bringing the Bank of Korea over its institutional coalition by giving a right of inspecting financial investment companies. In the second term, the government had seemed to be strong in the institutional change process. Congress took a deliberate stand because of the financial crisis. So, for enforcing the law on schedule, Korean government tried to reduce the voice of veto about enforcing it. At that time when international assistance was required to solve the global financial crisis, Korean government determined international institution whose feature was regulatory. Consequently, it can be said that the government utilized the international institution as a strategic mean to enforce the law though it was an exogenous variable. Although just one case is analyzed in this article, it can be known that the institutional coalition is the most important factor to change institutions, and the change agent's strategy influences reorganization of institutional coalitions decisively. Namely, reorganization of institutional coalitions is necessary to convert institutions successfully. Especially, the change agent has to reorganize institutional coalitions to realize its interest. So it can use an extrinsic variable as its strategic mean to increase connection between its interest and a new institution. In this point, it is necessary to focus on analyzing the agent's strategy and means.

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