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동아시아 트랙 2 외교 채널 내 아세안 리더십 발현 : NEAT와 CSCAP 사례를 중심으로

Is ASEAN Leadership Manifested in Track Two Diplomacy in East Asia Region? : Case Studies of NEAT and CSCAP

  • 조소영 ( Cho, So Young, 서강대학교 일반대학원)

초록/요약

본 논문은 이른바 ‘아세안+a’의 구조를 띄며 아세안이 주도하는 정부 간 공식적 지역협력체, 즉 트랙 1 외교 채널 수준에서 나타나는 아세안 리더십 관련 쟁점들이 트랙 2 외교 채널에서는 어떻게 드러나는 지 대표적 사례인 동아시아 씽크탱크 네트워크(NEAT, Network of East Asian Think-Tanks)와 아시아·태평양 안보협력이사회(CSCAP, The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific) 두 채널을 통해 확인하고자 했다. NEAT와 CSCAP은 각각 대응 트랙 1 채널인 아세안 플러스 쓰리(APT, ASEAN Plus Three)와 아세안 지역 안보 포럼(ARF, ASEAN Regional Forum)과 제도적 연계를 이룬 대응 트랙 2 채널이기 때문에 아세안이 대외관계에서 중시하는 외교적 기조들의 영향을 받을 가능성이 크고, 이를 관찰하기 용이한 사례라는 점을 주목했다. 구체적인 방법으로 아세안이 공식적 외교 채널에서 중시하는 외교적 기조인 ‘아세안 규범’, ‘의제설정권한’, ‘아세안 단결성·중심성’이라는 세 가지 지표들이 각각 NEAT와 CSCAP에서 어떻게 드러나는 지 공식문서와 실질적 활동을 구분하여 관찰하였다. 더불어 APT와 ARF을 각 채널의 대조군으로 제시하여 동 지표의 적용여부를 교차하여 평가함으로써 상기 지표들이 트랙 2 수준에서는 어떻게 드러나는지 보다 면밀히 파악했다. 첫 번째 지표인 아세안 규범의 경우, 법·제도적 규범과 사회문화적 규범을 구분하여 그 적용을 판단했다. 법·제도적 규범은 NEAT에서 암묵적으로 적용되고 있었고, CSCAP에서는 이를 두고 논쟁의 여지가 있긴 하지만 간과되는 정도는 아니었다. 다음으로 흔히 '아세안 방식(ASEAN Way)'이라 불리는 사회문화적 규범의 경우, NEAT는 합의(consensus)와 협의(consensus)에 기초한 의사결정체계를 도입했지만 ‘합의제’라는 맥락만으론 아세안 주도의 유무를 판단하기 어려웠다. CSCAP의 경우 의사정족수와 최소 동의비율을 지정해두었지만 사실상 합의제와 유사한 메커니즘을 사용해오고 있다. 다만, 결론적으로 합의제가 적용되고 있다 할지라도 정확한 수치와 비율로 제도화해두었다는 점은 아세안 방식과는 거리가 있는 것으로 간주된다. 두 번째 지표인 의제설정권한의 경우, 아세안 회원국 소속의 NEAT 회원기관들은 이에 대한 우선적 권리를 보유하지 않고 있었다. CSCAP의 경우 헌장에서 공동의장제도를 채택했지만, 실무를 담당하는 연구그룹에는 동 제도가 해당되지 않기 때문에, 사실상 아세안 측 씽크탱크들은 의제설정권을 보장받고 있다고 보기 어렵다. 마지막 지표인 아세안 단결성의 경우, 트랙 2 수준에서 아세안 측 기관 간의 응집성을 강조한다거나, 아세안끼리의 하위그룹을 형성한다거나, 혹은 아세안 소속 회원기관들이 중심적 역할을 수행해야 한다는 주장은 NEAT와 CSCAP 모두에서 관찰되지 않았다. 이는 정부 간 수준에서 아세안의 중심성이 지속적으로 강조되고 있는 모습과 뚜렷한 차이를 나타낸다. 흥미로운 점은, 기존의 트랙 2 외교 관련 문헌들은 트랙 1과의 관계에서 독립성의 결여를 지적하지만, 본 연구의 관찰결과는 상기 주장과 미세한 차이를 보인다는 것이다. 기존의 통념 상 트랙 2는 트랙 1의 입장을 대변한다거나 유사입장을 드러내는 것으로 예상되어 왔고, 이에 따라 아세안이 트랙 1 수준에서 고수해왔던 외교 노선이 트랙 2에서도 적용될 것이라는 생각이 지배적이었지만, 본고의 연구결과 상기 주장 또는 추정은 뚜렷한 근거에 기반 하지 않고 있었던 것이다.

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초록/요약

In official, that is to say 'track one' diplomacy level, ASEAN has played proactive leadership roles in East Asia region by forming ASEAN-led regional institutions, so-called frameworks of 'ASEAN Plus Alpha', such as APT, EAS, ARF. In this regard, this research investigates ASEAN's leadership roles in another diplomacy channel, 'track two' in East Asia region through examining representative two cases of NEAT and CSCAP. Because NEAT and CSCAP are counterpart track two diplomacy channels of APT and ARF respectively, which are connected institutionally, it is assumed that NEAT and CSCAP are quite influenced by ASEAN's diplomatic route that they has emphasized. To be more concrete, in order to examine ASEAN leadership in NEAT and CSCAP, this dissertation suggests three indicators, 'ASEAN norms', 'agenda setting authority', and 'ASEAN unity·centrality', and also investigates official documents which is rather proclamatory and substantive activity separately. In addition, this thesis lays out the applicability to APT and ARF as the control groups of NEAT and CSCAP. The first indicator is ASEAN norms. This research distinguishes ASEAN's legal-rational from its socio-cultural norms. The previous norms mean formal rationalistic principles of law, and the latter one is the basis of informal social controls and social habits. Consequently, in case of legal-raional norms, NEAT has applied implicitly. Meanwhile, CSCAP has not overlooked this norms, though it is somewhat arguable. Next, in case of Socio-cultural norms, so-called 'ASEAN Way', even if NEAT adopted consensus and consultation as the decision making system, it is difficult to say that consensus means ASEAN Way. On the other hand, CSCAP made the fixed quorum (three quarters of total members), and the minimum agreement rate (80% of the quorum). In spite of this institutionalization, in fact, CSCAP's decision making process is the mechanism analogous to consensus. But, this mechanism is far cry from ASEAN Way because of the fixed and precise rate and figure to make decision. The second indicator is agenda setting authority. NEAT members from ASEAN has no priority to set agendas. Meanwhile, CSCAP is co-chaired by a member from an ASEAN Member and a member from a non-ASEAN Member, but in case of study group which handles practical affairs, ASEAN doesn't seem to acquire a priority. The last indicator is ASEAN unity·centrality. In consequence of examination, any opinion that ASEAN should be the primary driving force or play a leading role in East Asia, or any attempt to form subgroup only among ASEAN members is ascertained in neither NEAT nor CSCAP. This is quite different from intergovernmental diplomacy level where ASEAN unity or centrality is pursued by ASEAN. One of the interesting point is that previous studies about track two diplomacy pointed out lack of independence, but the result of this investigation shows a delicate difference. According to common idea, it has been expected that track two represents track one or has like-minded perspective. For this reason, the conception that ASEAN would stick to their diplomatic route not only in track one but also track two, which they has emphasized in official diplomacy level is hitherto dominant. But as a consequence of this research, the above presumption seems rather unsubstantiated.

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