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헌법상 국회의원의 의무와 입법윤리에 관한 연구 : 청렴・국익 우선 의무 및 특혜성 입법을 중심으로

A Study on the Duties of the National Assembly Members and the Legislative Ethics in the Constitution : Focusing on ‘Duty of Integrity ・ Priority of National Interest’ and ‘Preferential treatment legislation’

초록/요약

세계 여러 나라의 헌법과 비교해 봤을 때, 대한민국의 헌법은 유독 흔치 않은 ‘청렴 의무’와 ‘국익 우선 의무’ 등 국회의원의 직무윤리 규정을 두고 있다. 이것은 국회의원의 헌법적 위상과 역할이 매우 중요하므로, 그에 걸 맞는 윤리성을 담보하라는 준엄한 요청이다. 다만 이 규정에 대한 해석과 학계 연구가 매우 협소하다. 헌법에 명시적으로 청렴 의무와 국익 우선 의무 규정이 존재하는 한 실질적 규범력이 있는 조문으로 보아야 한다. 이 규범은 국회의원의 의정활동 전반을 규율하며, 특히 이법 활동에 대한 통제 원리로 작동한다. 다만 입법부의 직무윤리는 행정부 및 사법부의 직무윤리와 차이가 있다. 또한 청렴 및 국익 우선 의무는 국회의원의 정치 활동의 자유 ・ 후원자 확대 활동 ・ 직능 및 지역 및 정당 대표성 등과 조화되지 않는 측면이 있기에, 양자의 균형점을 찾아야 한다. 국회의원은 국가이익 내지 공공의 이익을 지향하되 어떠한 간섭이나 구속됨 없이 양심에 따라 직무를 수행할 수 있다. 따라서 입법 활동에 있어서도 입법 형성의 자유 내지 입법재량권이 존중된다. 그러나 사익(사적 이익)을 도모하려는 특혜성 입법들이 급격히 증가하고 있다. 관익(관료집단의 이익)을 의도한 청부입법도 꾸준히 늘고 있다. 사익과 관익 등 입법을 통한 이익 추구는 모두 각양각색의 공익을 대의명분으로 포장한다. 때로는 특혜성 입법이 법안을 통한 이익만이 아니라 금품수수 등과 결합하여 논란이 된다. 특혜성 입법은 외부단체나 장부 등의 입법로비와 결합되기도 하며, 국회의원 자신의 정치적 이익을 고려한 자발적 의지로 시도되는 등 원인과 유형이 다양하다. 특혜성 입법은 목적 조항 ・ 본문 ・ 부칙 ・ 형벌 ・ 보칙 규정에 이르기까지 거의 모든 조문 형식을 통해 시도되고, 제정법 형식으로도 시도된다. 특혜성 입법의 문제는 국회의원의 직무적 양심을 일탈한 것임과 동시에 청렴 의무 및 국익 우선 의무에 저촉되는 것이다. 특혜성 입법 실태의 심각성을 인식하고 이를 해결하기 위한 조치들이 필요하다. 제안설명시 예상이익 책임소명, 각계의견조회제 등 입법변론 기능 강화, 특혜성 입법에 대한 심사 강화, 입법평가제 도입, 입안실무기준 보완 등 다양한 방안들을 생각해 볼 수 있다. 아울러 국법 체계 전반에 걸쳐 이미 시행중인 법률에 의한 과도한 특혜적 이익에 대해서도 과감한 정비가 필요하다. 특혜성 입법은 그 비윤리서의 정도와 양상에 따라 사법(부)적 통제(처벌)와 국회 자기책임주의적(자율권적) 내부 통제로 이원화될 필요가 있다. 청렴 및 국익 우선 의무의 규범력 회복을 통해 특혜성 입법 등 비윤리적 입법 활동의 심각성을 해소하고, 국회 입법심사 과정에서의 특혜적 이익에 대한 검증을 강화하는 등, 입법산업 환경의 공정성(공익성)과 질적 향상을 기해가야 할 것이다.

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