검색 상세

생태계서비스를 활용한 이익공유 법리 연구 : 환경비용편익분석과 통합환경평가의 연계를 중심으로

A Study of Legal Theory of Ecosystem Services Available to Benefit-sharing

초록/요약

보전과 개발을 둘러싼 환경갈등에서 환경영향평가는 사업을 늦추기는 하였으나 사업 그 자체를 멈추게 하지는 못하였다. 환경영향평가 제도는 본래 동물상과 식물상 중심의 정태적 환경자산을 조사하기 때문에 개발이 환경에 미치는 영향에 대하여 실질적으로 알기 어려웠고 특히 갈등에 당면하여 이해관계자나 일반 대중이 환경영향평가 부실을 이유로 개발사업에 대한 사법심사를 청구할 수 없기 때문에 더욱 그러하였다. 결과적으로 환경영향평가는 갈등해소에 별다른 도움을 주지 못한 채 오히려 개발사업에 대한 면죄부라는 비판을 자초하였으며 보전진영 쪽에서는 그런 역할에 머무는 환경영향평가보다는 차라리 개발대상지에 서식하는 멸종위기종에 의존하여 개발을 저지하려는 노력을 기울이곤 하였다. 물론 대규모 국책사업의 경우에는 사전타당성평가절차에서 비용편익분석을 실시한다. 하지만 비용편익분석의 주체와 방법에 따라 편차가 심하여 객관적인 평가의 척도로 작용하기 어려웠다. 또한 비용편익분석은 민간개발사업의 경우에는 의무적인 과정이 아니었다. 이러한 이유로 말미암아 종래 환경을 둘러싼 분쟁은 객관적인 계산이나 척도가 부실한 가운데 대부분 주관적 판단에 의존하여 진행되었기 때문에 합의가 어려웠고 시간과 비용이 많이 소요되었다. 생물다양성협약(1992)에 기원을 둔 ‘생태계와 생물다양성의 경제학’은 정책 부재로 인하여 발생하는 비용에 주목하면서 생태계서비스를 정책무대에 등장시켰다. 특히 UN환경계획의「새천년 생태계평가 보고서」(2005)는 생태계 건강성의 유지 및 생물다양성의 보전 그리고 이로부터 유출되는 생태계서비스와 인류후생의 관계에 주목하면서 생태계서비스를 중요한 의제로 다루었다. 「새천년 생태계평가 보고서」는 “자연 생태계가 인류에게 제공하는 모든 혜택”을 생태계서비스로 정의하면서, 이를 지원(지지)서비스, 공급서비스, 조절서비스 및 문화서비스의 네 가지 범주로 구분하였다. 이어 생물다양성협약 제10차 당사국 총회에서 채택한 아이치목표(2010)는 각 당사국에 대하여 생태계와 생물다양성 및 생태계서비스를 통합적으로 관리할 것을 요구하였다. 우리나라는 이러한 흐름을 수용하여 ‘생태계가 제공하는 서비스’(제15조)라는 개념을「생물다양성의 보전 및 이용에 관한 법률」(2012)에 도입하였고, 제3차 국가생물다양성전략에서 개발과정에 생물다양성의 가치를 통합시키고 사회적 취약계층의 생태계서비스 수요를 증진시킨다는 목표를 구체화시켰다. 대부분의 개발계획이나 개발사업에서 갈등이 빚어짐은 개발로 얻는 경제적 편익과 개발로 잃는 생태적 편익 그리고 이 편익들이 초래하는 기회비용 간의 불균형 때문이라 볼 수 있다. 반복되는 갈등을 해결할 수 있는 해법을 모색하는 측면에서라도 개발사업자들은 생태계서비스 공급의 조력자, 예컨대 토지 소유자 혹은 관리자나 지역주민들과 함께 자연자본에서 발원하는 혜택과 비용을 공평하게 분배해야 함을 인식하여야 한다. 이 연구는 ‘생태계서비스를 고려한 개발사업계획의 수립’이란 관점에서 생태경제학과 맥락을 같이하는 ‘생태계와 생물다양성의 경제학’이 국제사회에 제시한 방법론을 원용하여 개발과 보전의 갈등에서 초래되는 기회비용의 환산과 보상에 이해당사자 상호 간의 이익교환을 실현할 수 있는 제도적 경로를 모색함을 연구의 출발점으로 삼았다. 생물다양성협약은 ‘생물다양성 요소의 지속가능한 이용’(제10조)을 규정하였고 나고야의정서는 ‘유전자원에 대한 공정하고 공평한 이익의 공유’(제15조)를 표명하였지만, 이 연구에서는 유전자원을 넘어 생태계서비스 전반에 대한 공정하고 공평한 이익의 공유가 이루어져야 한다는 입장을 취한다. 독일 국제개발협력기구가 추구하는 이익교환은 이러한 측면에서 이익공유와 맥락을 같이한다고 볼 수 있다. 이 연구는 ‘생태계와 생물다양성의 경제학’을 넘어 제도주의 생태경제학 방법론과 맥락을 같이 하는 영국 환경‧생태계서비스평가 방법론과 독일 국제개발협력기구(GIZ)의 단계별 접근법에 따라, “개발계획에 생태계서비스를 통합한다”는 목표를 염두에 두고 그 목표의 달성을 위하여 생태계서비스와 관련된 현행 법제를 분석하였으며 생태계서비스의 가치를 개발계획이나 개발사업들에 언제 또 어떻게 구체적으로 반영할 수 있는 가를 성찰하였다. 우리 현행법제가 UN환경계획이 권고하는 ‘통합환경평가’를 수용할 수 있는 제도적 기반이 미흡함을 전제로 이해당사자 간에 조합계약(컨소시움)을 체결하고 생태계서비스지불과 같은 수단을 통하여 이익교환을 달성해 볼 것을 제안하였다. 그러나 계약방식에 의한 이익의 공유는 법적안정성을 결여할 소지가 있기 때문에 이 연구에서는 궁극적인 방법으로 환경영향평가 절차를 개선하는 입법론으로서 환경영향평가법령에 생태계서비스 평가를 접목시키고 이후 환경비용편익분석을 추가하는 단계적 접근방안을 제안하였다. 나아가 이 연구는 종래 GDP를 중심으로 하는 국가계정체계에 자연자본계정을 도입하고 그에 따라 생태계서비스 가치를 평가할 수 있는 법적 경로를 제시하였다.

more