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부산 영도 남․북항대교 연결도로사업의 공공갈등요인 분석

Analysis of Public Conflict Factors of Ramp Project for the North and South Port Bridges of Yeongdo in Busan

  • 박용찬 (Bak, Yong Chan, 서강대학교 공공정책대학원)

초록/요약

오늘날 한국사회에 있어서 갈등은 일상생활과 매우 근접해있고 일상적으로 발생하고 있다. 정부의 국책사업이나 지역개발 등에 있어서 발생하는 공공갈등은 과거의 권위주의 시대에 비하여 민주주의 사회로 변화하기 시작한 1980년대 후반부터 더욱 복잡하고 다양화된 모형으로 전개되고 있다. 정치․사회가 민주화되면서 시민사회의 환경도 바뀌게 되면서 행위자들이 적극적으로 참여하는 환경으로 바뀌게 되었다. 시민사회단체, 이익집단, 주민조직이 국가정책이나 지역개발과정에 있어 이해관계자들로 참여를 하고 그 저변도 더욱 확대되고 있다. 이와 같이 다원화된 사회인 우리나라는 대규모 시책․국책 사업의 정책결정과정과 집행과정에서 정부와 주민, 또는 지방자치단체와 주민 간 갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 갈등의 장기화로 인한 많은 사회적 비용 지출과 지역 공동체에 큰 상처를 주고 있는 오늘날의 공공갈등에 대한 문제의식에서 출발하여 비교적 최근에 발생한 “부산 영도 남․북항대교 연결도로정책”의 공공갈등을 주목하였다. 중앙 언론에 노출되지 않아 대다수의 국민이 모르고 있는 이 사례는, 선거정치의 결합과 공공기관의 갈등관리 미흡으로 말미암아 갈등이 더욱 장기화되고 복잡․심화된 사례로서 공공갈등과정을 면밀히 분석하여 갈등요인분석과 시사점을 도출해내었다. 부산 영도 남․북항대교 연결도로의 공공갈등은 2004년 7월 주민 설명회를 시작으로 2014년 10월 연결도로의 개통까지 갈등이 이어졌고, 갈등이 해결되지 않은 채 공사의 종결과 함께 갈등의 해소도 불확실하게 종결이 난 공공갈등이다. 본 사례의 갈등요인을 분석하기 위하여 우선, 갈등에 관한 이론적 논의와 공공갈등요인 분석에 관한 선행연구를 하였으며, 이를 바탕으로 분석틀을 설정하였다. 본격적인 사례분석은 공공갈등의 구조와 갈등발생요인, 외부환경요인을 통하여 하였다. 공공갈등의 구조는 ①정책특성, ②갈등이슈, ③갈등당사자, ④갈등의 고유 특성, ⑤갈등의 주변 환경이며, 갈등발생요인은 ①행정적 요인, ②경제적 요인, ③지속가능서 요인이다. 외부환경요인은 ①시민사회단체, ②언론, ③정치 환경이다. 갈등구조, 갈등발생요인, 외부환경요인 이 세 가지 분석을 통해 갈등요인과 정책갈등결과를 도출해내었다. 우선 갈등구조 분석 결과 첫째, 정책특성에서는 연결도로의 고가화(高架道路)는 비선호시설이지만 기대이익도 존재하는 핌피적인 성격이 지니고 있는 것으로 분석되었다. 고가도로로 인하여 지역 슬럼화, 환경 피해, 지대의 하락과 같은 경제적 요인과 생활피해 요인으로 갈등요인이 되었다. 하지만, 고가도로 인근 지역에 대한 보상과 고가도로의 철거로 인해 주변 상가 매출 증가와 지대 상승, 원활한 교통소통을 기대할 수 있다는 인식의 차이도 갈등요인이 되기도 하였다. 둘째, 갈등이슈는 재산권 피해문제와 도시계획이 틀어지는 문제, 부산시와 주민 간 신뢰하락 문제, 김형오 국회의원과 주민대책위의 다툼으로 분석되었다. 재산권 피해문제는 피해 보상을 약속 하는 부산시의 입장과 보상을 받는 주민들 입장의 차이로 인식의 차이로 인한 갈등요인이었다. 도시계획이 틀어지는 문제는 부산시의 입장으로서 사업을 예정대로 추진하기 위해 무리한 수순을 밟다가 입지선정방식에서 주민의 참여부재와 갈등관리의 미숙한 대응 등 정치․행정적․제도적 요인이 갈등요인으로 작용하였다. 부산시와 주민 간 신뢰하락 이슈는 주민 입장에서는 부산시의 용역업체 선정과 전문가위원회 파행, 문건 대리 작성, 환경영향평가 심의위원회 무산 등에 관한 신뢰 실추였으며 부산시 입장에서는 여당 국회의원을 통한 압박, 야당과 시민사회단체를 통한 공격, 천막 농성, 공사 방해, 법적 분쟁 등으로 인한 신뢰 실추였다. 이러한 대립은 일방의 밀어붙이기와 신뢰의 문제, 협상 역량의 부족으로 갈등요인을 정리할 수 있었다. 그리고 김형오 국회의원과 주민대책위의 갈등이슈는 김형오 국회의원의 선거 공약으로 빚어진 갈등으로 부산시와 주민 간의 갈등이 주민과 김형오 국회의원의 갈등으로 전개되었다. 이는 새로운 이슈등장으로 인한 갈등요인으로 분석되었다. 셋째, 갈등당사자는 부산시, 연결도로 인근 토지․가옥 소유자 및 상인(주민대책위), 영도구, 영도구 국회의원(김형오), 영도구 의회, 시민사회단체, 환경단체, 야당 정치권이다. 이 중 특히 영도구 의회는 지방 선거와 김형오 국회의원의 5선 당선 전에는 주민의 이익을 대변하다 김형오 의원의 당선 이후 갈등을 중재하기 위한 노력을 하게 된다. 하지만 부산시 입장을 편들기 위한 중재(시뮬레이션 용역)였다는 비난을 받게 되며, 신뢰의 문제와 부족한 영도구 의회의 역량을 보여주게 되어 갈등요인으로 작동하게 된다. 또한 야당 정치권도 자신들의 선거에 이용하여 갈등해소나 지역․전국 여론화에 실패하면서 오히려 여당을 지지하는 주민들과 주민대책위 간 다투게 되는 갈등요인이 되었다. 넷째, 본 사례의 고유 특성은 정치권에 대한 지나친 의존과 야당의 조직적 개입이었다. 정치권에 대한 의존은 공공갈등사례에서 자주 나타나는 현상이지만 여당 선택에서 야당 선택으로 전환된다는 점과 이로 인하여 갈등이 유발되었다는 점이 특징이다. 이는 여․야 지지층 간의 갈등이기도 했으며 부산시의 협상 의지를 위축시켰으며, 야당의 개입은 갈등 해소보다는 주민대책위의 투쟁을 더욱 강도 높게 만들어 갈등을 장기화․심화시킨 것으로 분석되었다. 다섯째, 주변 환경은 오랜 정치권력에 대한 불신과 타 지역에 대한 상대적 박탈감으로 볼 수 있었다. 특정 정당이 20년 간 정치권력을 독점하고 있었으나 고령화․도시기반시설 부족․떠나가는 도시 영도에 대한 아무런 대책과 노력이 없어 정치권(특히 여당)에 대한 불신이 팽배해 있었다. 그리고 부산의 다른 지자체와 비교해 상대적으로 낙후되어 있어 정치권력에 대한 변화를 어느 지역보다 더 갈망하고 있었다. 이로 인해 끊임없이 공공기관과 정치권에 대한 신뢰의 문제가 등장하게 되며, 이를 이용하려는 정치권은 연결도로와 관련한 지킬 수 없는 공약을 남발하며 갈등을 더욱 심화시키는 요인으로 작용하였다. 갈등발생요인은 행정적․경제적․외부환경요인으로 분류하였다. 분석결과 첫째, 행정적 요인은 입지선정 방식에서 DAD방식, 정책결정과정에서 주민참여배제, 정보의 미공개, 추진절차의 부분적 미이행으로 나타났다. 둘째, 경제적 요인은 피해보상 이슈로 찬․반에 영향을 미치기는 했으나 지하차도와 고가도로의 쟁점 다툼으로 인해 크게 드러나지 않았다. 셋째, 지속가능성 요인은 갈등 상황 종료까지 환경에 미치는 악영향으로 인해 환경단체의 연대가 계속된 것으로 나타났다. 외부환경요인은 시민사회단체․언론․정치 환경으로 분류하였다. 분석결과 첫째, 시민사회단체는 적극적인 활동을 전개했으며 둘째, 언론은 소극적인 작용을 했으며 셋째, 정치 환경은 개인의 당선과 당의 이익을 위한 적극적인 활동이었으며 김형오 국회의원은 갈등의 중심에 서게 되었다. 본 연구의 시사점은 첫째, 상호 신뢰를 기반으로 한 다양한 이해당사자의 참여를 보장하고 공감대를 형성하는 장이 마련되어야 한다는 점이다. 둘째, 갈등 상황에 대한 원만한 갈등 관리를 위한 구체적인 대안이 마련되어야 한다는 점이다. 정책형성의 초기단계부터 갈등 상황을 미리 대비하면 사회적 비용을 최소화, 갈등으로 인한 신뢰추락을 방지할 수 있기 때문이다. 셋째, 선거에 승리하기 위한 정치를 지양하는 선진 정치문화가 형성되어야 한다는 점이다. 선심성 공약, 진정성 없는 무책임한 공약과 갈등 상황을 이용하려는 정치권력으로 인해 지역은 피폐되고 지역공동체도 붕괴될 수 있다는 점을 명심해야 한다. 넷째, 경제 논리보다 사람 중심의 논리․공동체적 가치 추구에 대한 공공기관의 자성과 성숙한 시민의식이 필요하다 점으로 정리하였다. 끝으로 본 연구의 한계는 자료수집의 한계, 연구의 범위를 보다 넓게 하지 못한 점이었다.

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초록/요약

Conflicts are very close to the daily lives of people and take place on a day-to-day basis in the South Korean society today. Public conflicts in national projects led by the government and local developments have unfolded in more complex and diverse models since the latter half of the 1980s when there was a shift from the old authoritarian era to a democratic society. With the democratization of politics and society, the environment of civil society has been changing to allow for the active participation of agents. Civil associations, interest groups, and community organizations take part in national policies and local development processes as stakeholders, expanding their base further. In the diversified society of South Korea, conflicts often happen between the central government and residents or between a local government and residents in the policy-making and execution processes of large-scale policy and national projects. Starting with the problematic consciousness of today's public conflicts whose prolongation has caused considerable social costs and expenditures and huge damage to the communities, this study focused on the public conflict in the "Ramp Policy for the North and South Port Bridges of Yeongdo in Busan." Unknown to a majority of people for not being covered by the central press, the case has been involved in a more prolonged, complex, and intensified conflict due to the combination of electoral politics and public agencies' poor conflict management. The present study closely analyzed its public conflict process and identified its conflict factors and implications. The public conflict involved in the ramp between the North and South Port Bridges of Yeongdo in Busan started at a presentation for the residents in July, 2014 and continued till the opening of the ramp in October, 2014. It is a case of public conflict in which the conflict did not get solved until the completion of construction and ended in an uncertain resolution. In an effort to analyze the conflict factors of the case, the investigator first reviewed theoretical discussions about conflicts and previous studies on the analysis of public conflict factors and then set a framework for analysis based on the results. The full-blown analysis of the case was conducted in terms of public conflict structures, causing factors of conflicts, and external environmental factors. The public conflict structures include ① policy characteristics, ② conflict issues, ③ the parties directly concerned with conflicts, ④ unique characteristics of conflicts, and ⑤ surrounding environments of conflicts. The causing factors of conflicts include ① administrative factors, ② economic factors, and ③ sustainable factors. The external environmental factors include ① civil associations, ② the press, and ③ political environments. The analysis of conflict structures, causing factors of conflicts, and external environmental factors led to the identification of conflict factors and policy conflict outcomes. The analysis results of conflict structures were as follows: first, as for policy characteristics, the overpass of the ramp was a non-preference facility but had the nature of PIMFY with its expected profits. The conflict factors included the economic ones such as the slumism of the area, environmental damage, and dropping rents due to the overpass, as well as the damage on living ones. Other conflict factors were found in the differences of perceptions that the resident could expect increasing sales in the nearby shopping districts, rising rents, and smooth traffic communication thanks to the compensations for the areas close to the overpass and its demolition. Second, the analysis results show that there were such conflict issues as the damage of property right, thwarted urban planning, lower trust between Busan City and the residents, and quarrels between Congressman Kim Hyeong-o and the residents' task force. The damage of property right issue stemmed from the conflict factor based on differences in position between Busan City, which made a promise for damage compensations, and the residents, who were to receive compensations. In the thwarted urban planning issue, political, administrative and institutional factors worked as conflict factors including no participation of residents in the lot selection process and poor responses to conflict management as Busan City followed an unfeasible path to move the project forward as scheduled. In the lower trust issue between Busan City and the residents, the latter lost their trust in the former due to its selection of service business, the crippling expert council, official documents drawn up by substitutes, and the foundering of an inquiry commission for environmental impact evaluation. Busan City lost its trust in the residents due to the pressure via the congressmen of the ruling party, attacks through the opposition party and civil associations, sit-in under a tent, disturbance of construction, and legal disputes. Those confrontations between them came down to the conflict factors of one-sided pushing, trust issue, and lack of negotiation capabilities. The conflict issue between Congressman Kim Hyeong-o and the residents' task force was caused by his election pledge. The conflicts between Busan City and the residents developed into those between the residents and him. It was a conflict factor caused by a new issue. Third, the parties directly concerned with the conflict include Busan City, owners of nearby land and houses of the ramp and nearby merchants(residents' task force), Yeongdo-gu, Congressman of Yeongdo-gu(Kim Hyeong-o), Council of Yeongdo-gu, civil associations, environmental organizations, and the opposition party. Of them, the Council of Yeongdo-gu represented the interests of residents before a local election and the winning of Congressman Kim Hyeong-o in the election and started to make efforts to mediate the conflict after his winning. It was, however, criticized for its mediation to side with Busan City(simulation service) and demonstrated its trust issue and lack of capabilities, thus serving as a conflict factor. The opposition party used it in their elections and failed to resolve the conflict or appeal to the local and national sentiment, thus becoming a conflict factor of struggle between the residents supporting the ruling party and the residents' task force. Fourth, the unique characteristics of the case include heavy dependence on the political circles and the organized intervention of the opposition party. Dependence on the political circles often happens in public conflict cases, but there was a shift from the ruling party to the opposition party in this case, which caused a conflict. It was a conflict between the ruling and opposition party supporters and shrank Busan City's will for negotiation. The intervention of the opposition party reinforced the struggle of the residents' task force and thus prolonged and intensified the conflict further instead of resolving it. Finally, the surrounding environments include the distrust in the age-old political power and relative deprivation for other areas. A certain party monopolized the political power for over 20 years, but it had made no efforts and measures to address the aging phenomenon, lack of urban infrastructure, and residents leaving Yeongdo. As a result, there was widespread distrust in the political circles(especially the ruling party) among the residents. Yeongdo relatively lagged behind other local governments of Busan and thus had greater desire for a shift of political power than any other area. It had thus consistently raised an issue with the trust in the public agencies and political circles, which made excessive pledges they could not keep in relation to the ramp, trying to take advantage of its situation. They thus served to intensify the conflict further. The causing factors of conflict were categorized into administrative, economic, and external environmental factors. The analysis results show, first, that the administrative factors include the DAD approach to lot selection, exclusion of resident participation from the policy-making processes, no disclosure of information, and partial non-fulfillment of propulsion procedure. Secondly, the economic factors include the damage compensation issue, which had impacts on those who were for and against it. It was not revealed much, though, due to the controversial struggle over the underground roadway and overpass. Finally, the sustainable factors include the bad influences on the environment till the resolution of the conflict, until which the environmental organizations kept their solidarity. The external environmental factors were categorized into civil associations, the press, and political environments. The analysis results show, first, that civil associations engaged in active activities. Secondly, the press operated passively. Finally, the political environments involved active activities for individual winning of election and for the interests of the party. Congressman Kim Hyeong-o was at the center of the conflict. Based on those findings, the study offered the following implications: first, a venue should be established to guarantee the participation of various stakeholders and form a consensus based on mutual trust. Second, there should be specific alternatives to manage conflicts smoothly in conflict situations since preparations for conflict situations starting in the early stage of policy-making can help to minimize social costs and prevent trust from falling down due to a conflict. Third, an advanced political culture should be created to abstain from politics for winning an election. The local areas can go impoverished and the communities can collapse due to pork-barreling pledges, irresponsible pledges with no sincerity, and political power to take advantage of conflict situations. Fourth, the public agencies need to have self-examination and mature civic consciousness for the pursuit of human-based logic and community values rather than economic ones. Finally, the study has its share of limitations due to the restricted scope of data collection and the small research scope.

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