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국회 상임위원장 선출 요인 분석 : 다선 원칙을 넘어

An Factor Analysis of the Election for Standing Committee Chairperson in the National Assembly : Beyond the Multi-Term Principle

  • 문명학 (Moon, Myunghak, 서강대학교 공공정책대학원)

초록/요약

이 연구는 국회 상임위원장 선출의 기준과 관행을 알아보기 위함이다. 상임위원장의 역할은 위원회를 대표하고 회의를 주재하는 것 이상이다. 선출만 되면 임기동안 국회와 정당, 소속 위원 그 누구로부터도 책임을 지거나 견제를 받지 않는다. 그럼에도 상임위원장 선출은 법규나 어떠한 규정도 없이 각 교섭단체의 내부 관행에만 맡기고 있다. 따라서 합리적 선출 이전에 어떠한 관행과 기준에 따라 선출되고 있는지를 확인하고자 한다. 연구는 크게 세 가지 연구가설로 분석하였다. 첫째, 선출의 기준이 선수인지, 그리고 선수의 세부적 기준은 무엇인지 확인하였다. 분석 결과 새누리당은 3선 의원을 기준으로, 새정치민주연합은 상임위원장을 역임하지 못한 다선 의원부터 선출되었다. 양당 모두 예외적 사항을 제외하고 상위 선수 의원들부터 순위에 따라 위원장을 역임하였다. 여기서 선수는 비례대표나 지역구 구분 없이 누적된 선수, 즉 재임 기간이 아니라 당선 횟수에 따른 기준이었다. 양당의 차이는 새누리당이 3선 의원이면 전반기, 후반기 구분없이 선출된 반면 새정치민주연합은 다선 우선, 동일 선수일 경우에는 출생시기가 빠른 순서대로 전반기와 후반기로 나누어 선출되었다. 둘째, 선수 기준에 따른 선출의 예외적 사항을 분석하였다. 양당 모두 상임위원장보다 상위의 직위인 당 지도부, 광역단체장, 국무총리·장관, 대통령실 등의 직위에 오른 경우에는 위원장 선출에서 제외되었다. 의원직 상실형이 예측되는 재판을 받고 있는 의원도 제외되었다. 새누리당은 3선 의원 부족시 재선 의원을 선출하였고 여성가족위원장의 경우 초선 의원 임명 사례가 있다. 새정치민주연합은 여성 상임위원장을 전·후반기 각각 2명씩 선출하는 여성 배려 관행이 있다. 양당 모두 상임위원장 역임은 1회가 관행이나 두 번 이상 선출된 사례가 양당 모두 2번 있었다. 복수 지원자가 있을 경우 새누리당은 경선으로 선출한 반면 새정치민주연합은 경선이 없었고 19대에 2년 임기를 1년씩 분할 선출하였다. 셋째, 상임위원장 선출시 전문적 경력을 고려했는지에 대해 분석하였다. 이를 위해 상임위원장 임기 전과 후의 소속 위원회를 확인하였다. 새누리당은 35.7%, 새정치민주연합은 31.4%만이 위원장 재임 전 소속 위원회와 일치하였고, 임기 이후 해당 위원회 잔류는 새누리당 23.7%, 새정치민주연합 12.1%로 재임 전보다 더 낮았다. 이상의 분석 결과 양당의 상임위원장 선출은 전문성을 고려한 선출이 아니라 순번제에 따라 ‘선출의 평등’만을 고려한 국회 권력자원의 배분으로 볼 수 있다. 다선의원과 연장자 순이 적용되는 것은 국회제도의 영향, 국회선례에 대한 경험이 풍부한 다선의원의 필요성, 위계식 의정 활동에 따른 강한 당 기율의 전통 등이 원인으로 고려된다. 상임위원장 선출이 전문성보다 당선 횟수를 기준으로 한 순번제에 따른 권력자원의 배분에 불과하다고 할 수 있다. 전문성 강화를 목적으로 도입된 상임위원회 제도를 활성화하기 위해 위원장 선출부터 전문성을 고려해야 한다.

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초록/요약

This study aims at understanding the criteria and practices governing the election of chairpersons of the National Assembly standing committees. Standing committee chairpersons do more than preside over and call meetings of the committee. Once elected, they are free from answering to any responsibilities from the National Assembly, their party, or the other members of the committee, nor are they held in check by any member. Nevertheless, these elections are not subject to any set rules or regulations; instead, they are left to the internal practices of each negotiating group. Therefore, it is necessary to identify the practices and criteria that regulate these elections before calling for more rational guidelines. The analysis was conducted following three theses. First, the study determined whether the number of the National Assemblyman’s term is a criterion in the election, and if so, how many terms constitute the criterion. It was found that the Saenuri Party elects chairpersons who are at least three-term Assemblymen, and the New Politics Alliance for Democracy Party elects multi-term Assemblymen who have not yet served as chair. Aside from a few exceptions, both parties elected chairpersons in order of seniority according to the number of terms they have served. Here, terms refer not to the number of years in office but the number of times elected, and the number is an accumulation of terms served irrespective of district or election by proportional representation. The two parties were different in that for the Saenuri Party, Assemblymen in their third term were elected without regard to whether the National Assembly was in the first half or the second half of its session. However, for the New Politics Alliance for Democracy Party, Assemblymen with the same number of terms under their belt were elected to the chairmanship in order of birth. Second, this study also looked at any exceptions to the principle of seniority. In both parties, Assemblymen who have been named to higher ranking posts, such as to the party leadership, as the head of a local government, as the Prime Minister, as a Cabinet Minister, or as an official serving in the Office of the President, were exempt from being elected into the position of chairperson. When there was an absence of a three-term Assemblyman, the Saenuri Party elected two-term Assemblymen as chair, and in one instance, the party elected a freshman Assemblyman as Chairperson of the Gender Equality and Family Committee. The New Politics Alliance for Democracy Party elected two women each in the first half and second half of a National Assembly session. It is the practice of both parties for the standing committee chairperson to hold his position for one term only, but the parties both saw two occasions where a chairperson held his position for two or more terms. When there were two or more hopefuls for the job, the Saenuri Party held a primary, whereas the New Politics Alliance for Democracy Party had no primaries and instead allowed each candidate to serve one year of the two-year term in the 19th National Assembly. Third, this study looked at whether the parties considered the candidate’s professional experience by looking at the candidate’s committee membership before and after his election as chairperson. 35.7% of Saenuri Party chairpersons and 31.4% of New Politics Alliance for Democracy chairpersons were elected to chair the same committees they were formerly members of. Of these, 23.7% of the Saenuri chairpersons and 12.1% of the New Politics Alliance for Democracy Party chairpersons remained in the same committee after retiring their chairmanship, with the percentage lower for the New Politics Alliance for Democracy Party. This outcome suggests that for both parties, the committee chairmanship is elected as a way of distributing the National Assembly’s power impartially, rather than elected based on the professional experience of the candidate. The fact that multiple-term Assemblymen with seniority and political experience are elected is a testament to the need for party veterans with experience in National Assembly precedents to fill the role of chair, and is also a way to respect the tradition of strong party discipline that embraces hierarchical parliamentary politics. Therefore, it was found that the election of standing committee chairpersons is a way of distributing power under the power resource theory, by considering the candidate’s number of terms in office rather than his professional expertise. To provide for more fully functioning standing committees, which were established to strengthen the National Assembly’s knowledge and expertise, it is necessary to consider the same professional expertise when it comes to the election of the committee chairmanship.

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