의무교육제도에 대한 헌법적 연구
A constitutional study on the compulsory education system
- 주제(키워드) 의무교육 , 무상성
- 발행기관 서강대학교 일반대학원
- 지도교수 홍성방
- 발행년도 2012
- 학위수여년월 2012. 2
- 학위명 박사
- 학과 및 전공 일반대학원 법학과
- 실제URI http://www.dcollection.net/handler/sogang/000000047401
- 본문언어 한국어
- 저작권 서강대학교 논문은 저작원 보호를 받습니다.
초록/요약
세계화의 무한 경쟁과 지식기반 경제에서 초․중등 교육은 국가경쟁력 제고, 개인의 자아실현과 사회적 통합 측면에서 기초적이면서도 중요한 수단이다. 이에 따라 국가․경제적 차원에서 기술의 혁신을 통한 국고 창출, 사회적 차원에서 다원화된 가치의 존재와 존중, 사회경제적 계층 불균형의 문제의 해결 통로로 교육의 중요성과 관심이 증가하고 있다. 특히 한 사회의 구성원으로서 살아가기 위하여 기본적인 생활 습관을 익히고, 필요한 지식과 소양을 배양하는 의무교육 과정은 교육의 전문성과 평등성이 요구되고 있는 시대에 중요한 화두이다. 의무교육은 공교육의 형태로 국가와 사회가 교육을 통하여 성취, 획득, 발달시키고자 하는 바를 제도적으로 마련하여 실행하는 형태이므로, 향후 교육의 발전 방향 수립뿐만 아니라 교육의 공공성이 재인식 되는 시점에서 의무교육제도의 재정립과 고찰이 요구된다. 일반적으로 의무교육은 법률로 강제하는 교육 또는 강제의 의해서 성립되는 교육을 말한다. 현대의 의무교육은 ‘국가관리’와 ‘평등’의 개념에서 출발하였으며, 이로써 개인은 지위나 배경과 관계없이 균등한 교육적 기회를 누릴 수 있게 보장받게 되었으며 국가는 국민으로서의 기본자질을 배양시키고 사회적 통합의 기초를 마련하게 되었다. 그러나 평등과 국가 관리를 주축으로 한 의무교육은 최근 다양한 요구에 직면해 있다. 가장 큰 과제 중 하나는 ‘수월성’으로 교육에 대한 요구와 필요가 다양화되면서 우리나라뿐만 아니라 세계적으로도 제도권 학교에서 교육을 시키지 않으려는 부모들이 늘고 있어 교육에서 국가의 역할과 개인의 자유가 갈등 양상을 보이고 있다. 이러한 갈등의 대표적인 형태가 홈스쿨링과 대안학교이다. 따라서 학부모 및 학령아동의 교육을 받을 권리를 존중하기 위해 의무교육이 이들을 어떻게 의무교육 체계 안으로 포용하여 지원해 나갈 지에 대한 고민이 필요하다. 또한, 우리나라는 건국헌법 제16조에서 의무교육제도를 규정한 이래 1959년에 국민학교에 대한 의무교육을, 2004년에는 중학교에 대한 의무교육을 완성하였다. 아울러 장애학생과 유치원 과정 및 고등학교 과정까지 의무교육 내지 무상교육 범위가 확대되고 있다. 그런데 이러한 무상의무교육의 제도적 확대가 교육의 질을 담보한 상태에서 진행되고 있는지, 또한 충분한 무상 지원이 이루어지지 않은 상태에서 의무교육의 범위를 확대하는 것이 바람직한 것인지에 대한 사회적인 논의가 필요하다. 아울러, 최근 무상급식을 둘러싼 우리 사회의 갈등에서 보는 바와 같이, 헌법 제31조 제3항에서 규정하고 있는 ‘무상원칙’과 관련해서도 그 범위를 어떻게 설정할 것인지에 대해서도 검토가 필요하다. 따라서 본 연구에서는 우리 헌법 제31조에서 규정하고 있는 의무교육제도에 대한 전반적인 고찰을 통해 이러한 문제들에 대한 해법을 모색하였다. 먼저, 의무교육제도는 프랑크 왕국의 칼 대제가 명한 布告(802년)로까지 그 연원이 거슬러 올라가며, 특히 Luther와 같은 종교개혁의 지도자들에게서 의무교육의 발상을 찾아볼 수 있다. 이후 대규모의 근대 국가가 출현과 함께 국가에 의한 강제교육으로서의 의무교육이 성립되었는데, 대표적인 나라가 프로이센, 영국, 일본 등이다. 이러한 의무교육제도는 바이마르공화국헌법 등 각국의 헌법에 규정되었고, 세계인권선언 등 각종 국제규범에도 도입되었다. 우리 헌법상 의무교육제도와 관련해서는, 1919. 9. 11. 개정된 ｢大韓民國臨時憲章｣에 처음 규정되었고, 1945년 이후 제시된 다양한 헌법초안에서도 공통적으로 등장하고 있으며, 그 결과 1948년 건국헌법 제16조에 규정된 이래 1972년헌법에서 의무교육의 실시 대상을 확대하여 오늘에 이르고 있다. 의무교육제도는 국민에게 의무인 동시에 그 제도의 핵심과 존속이 보장되는 제도보장으로서의 성격을 가지므로 헌법이 보장하는 내용의 의무교육제도를 법률에 의해 폐지할 수 없다. 일반적으로 의무교육에 있어서의 의무의 주체를 친권자와 후견인으로 보나, 의무교육이 국가나 지방자치단체가 적절한 교육시설을 마련하는 경우에만 비로소 그 실효성을 가질 수 있다는 점에서 국가나 지방자치단체 또한 의무의 주체가 된다고 보아야 할 것이다. 또한 의무의 내용과 관련하여 우리 헌법은 ‘교육을 받게 할 의무’라고만 규정하고 있음에도 ｢초․중등교육법｣ 규정 및 학설에서 이를 ‘취학의무’로 한정하여 해석하는 것은 적절하지 않으며, 의무교육제도의 취지, 부모의 자녀교육권 및 종교의 자유, 교육의 개념 및 홈스쿨링을 합법적인 것으로 인정하고 있는 국제적인 추세 등을 고려할 때 ‘교육의무’로 넓게 해석하여 취학 이외에 홈스쿨링 등 다양한 교육의 가능성을 열어주는 것이 타당하다고 판단된다. 우리 헌법은 1972년헌법부터 ‘적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육’을 의무교육의 범위로 규정하고 있었으므로 중학교에 대한 의무교육 순차실시의 합헌성 여부가 계속 논란이 되었고, 이 문제는 헌법재판소에서도 다루어졌는데, 헌법재판소는 다수의견으로 합헌결정을 하였으나, 순차실시는 헌법 제31조 제2항 및 제11조, 제75조에 위반되어 위헌이라고 할 것이다. 다음으로 의무교육 확대실시와 관련하여, 2012년부터 만 5세아 모두에 대해 지원이 확대되며, 고등학교에 대해서는 2011년부터 특성화고등학교를 대상으로 장학금 형태로 수업료에 대한 지원이 이루어지고 있다. 또한 특수교육과 관련해서도 만 3세아부터 고등학교까지로 지원을 확대해 나가고 있는바, 단순히 의무교육의 연한을 확대하는 것보다는 무상의 범위를 확대하여 자연스럽게 의무교육의 효과를 유도하는 것이 적절할 것으로 판단된다. 한편 의무교육에 있어서 무상의 범위를 어디까지로 할 것인지에 대해서는 나라마다, 시기마다 차이가 있어 획일적으로 기준을 정하기는 어렵다. 현재 우리나라는 의무교육 대상자에 대해 입학금, 수업료, 교과용 도서 대금만을 무상으로 하고 있으나, 수업료를 제외하고 법령에 근거가 없어 법적 보완이 필요하다. 또한 현재 무상 범위와 관련하여 특히 학교운영지원비와 학교급식비가 논란이 되고 있는데, 학교운영지원비의 경우 사용 용도 및 지역간 형평성, 강제 징수 등의 문제점이 있어 폐지하는 것이 적절할 것으로 보인다. 아울러 무상 범위와 관련해서는 선거 국면 등에 돌출적으로 제기되어 즉흥적으로 처리되기 보다는 정부와 지방자치단체의 경제규모 및 재정여건 등을 고려하여 무상 범위에 대한 우선순위 및 재정투입계획 등을 담은 중장기 계획의 마련이 필요하며 중앙정부와 광역지자체, 광역지자체와 기초지자체 간의 비용 분담에 대해서도 기본적인 사항은 입법화가 필요할 것으로 판단된다. 의무교육의 범위가 중학교로 확대되면서, 특히 교원 보수를 둘러싸고, 국가와 지방자치단체 사이에 의무경비의 부담 주체를 둘러싸고 다툼이 있었으나, 원래 교육이라는 것이 사교육에서 비롯된 것이 뿐만 아니라 지방교육자치를 제도로써 채택하고 있는 헌법하에서 중앙집권적이고 획일적인 교육이 바람직하지 않으며 지방교육재정 또한 지방에서 조달하는 것이 바람직하다 할 것이다. 그런데 여기서 더 나아가 의무교육을 위한 시설의 기반이 되는 학교용지 확보 또는 시설 확충을 위한 비용 등 의무교육 비용을 국가 또는 지방자치단체 이외에 私人, 즉 개발사업 시행자에게 부담하도록 하는 것이 적절한지에 대해 ｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣ 상의 학교용지부담금을 둘러싸고 장기간 논란이 있었고 헌법재판소도 여러 차례 이 문제를 다루었다. 먼저, 헌법재판소는 수분양자를 납부대상으로 하고 있던 당시 특례법에 대해 헌법 제31조 제3항, 제11조 등의 위반을 이유로 위헌 결정을 하였으나, 이후 개발사업 시행자를 납부대상으로 하는 특례법 조항에 대해서는 헌법 제31조와 관련이 없다는 이유 등을 들어 합헌 결정을 하였다. 우리 헌법 제31조 제3항에서 규정하고 있는 의무교육 무상은 의무교육의 비용에 관하여 학부모의 직접적 부담으로부터 전체 공동체의 부담으로 이전하라는 명령이므로 이를 반드시 국가의 일반예산으로 충당하여야 하는 것으로 해석할 필요는 없을 것으로 보인다. 아울러 이 문제와 관련해서는 헌법재판소의 위헌 결정 이후 소급입법을 통해 기 납부한 학교용지부담금을 환급해 주는 과정에서 많은 논란이 있었는데, 법적 안정성이나 다른 유사사례와의 형평성 등을 고려할 때 적절하지 않은 입법으로 판단된다. 오늘날 우리 사회가 빈부의 격차에 따른 양극화가 심화되어 감에 따라 교육을 받을 권리의 균등한 기회보장을 위한 핵심적인 제도인 무상의무교육제도의 중요성이 커지고 있다. 즉 빈곤층 등 경제력 약자로서 교육능력을 보유하지 못한 자의 자녀에 대한 무상교육의 의무화는 곧 경제적 강자와의 불평등해소를 위한 기초를 제공하고, 나아가 인간으로서의 생존에 필수적인 지식과 인격을 갖추게 하기 때문이다. 따라서 이러한 의무교육제도의 기능에 걸맞게 무상교육의 연한을 유치원 및 고등학교 단계로 확대하고, 아울러 무상의 범위 또한 학교교육에 필수적인 항목, 예컨대 학습준비물 구입비나 체험학습비 등으로 확대하는 노력이 절실하다 할 것이다. 의무교육에 수반되는 경비의 지원은 시혜적이고 선택적인 복지 차원의 문제가 아니라 우리 헌법 제31조 제2항 및 제3항에서 규정하고 있는 헌법적 명령이기 때문이다.
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This thesis deals with compulsory education as stipulated in Article 31 of the Constitution of the Republic of Korea and related Constitutional issue. This study analyzes the Constitutional significance of compulsory education, its importance and function, its history, legal characteristics and agents, and the range and scope of cost-free services included in compulsory education. In the process, with regards to the Constitutional policy discussion surrounding the scope and cost-free compulsory education, case studies of other countries and rulings of the Constitutional Court were used as references. Compulsory education is a right of the citizen and refers to the formal education that all school-age children must be enroll in. The concept of compulsory education has changed over the years through the period of absolutism, modern history, and today. The compulsory education system can be divided into structural factors such as the duty of the guardian to enroll their children in school, the duty of the local government to build schools, the duty to forbid engaging school age children in labor, and the duty of the local educational administrative body to support enrollment. Based on where the education is complete, the compulsory education can be divided into the right to education, right to enrollment, and right to enroll in public institute. Based on the method of recognizing completion of education, education system can be categorized as curriculum-based, age-based, or time-based. Korea’s education system can be considered as recognizing the right to enrollment and an age-based system. In theory, the parent or guardian is considered the principal agent of compulsory education. However, the state or local government may also be seen as agents of obligation since compulsory education is only effective when they establish appropriate educational facility. Regarding the right to education, even though the Constitution stipulates “an equal right to receive an education,” Elementary and Secondary Education Act and theory inappropriately limits its interpretation as the right to enrollment. It would be more appropriate to interpret this as the right to education and open possibilities of schooling other than formal education, such as homeschooling. Since 1972, the Constitution of the Republic of Korea has regulated the scope of compulsory education as “at least for […] elementary education and other education as provided by Act.” Therefore, according to the Education Act revised in 1984, compulsory education was expanded to include secondary education. However, due to national finances, compulsory secondary education was implemented in phases. The constitutionality of this was also contested. The Constitutional Court ruled this constitutional by with a majority opinion. However, this thesis finds that phased-in implementation is unconstitutional as it goes against Article 31 Clause 2, Article 11, and Article 75 of the Constitution. Next, for the expanded implementation of compulsory education, in the case of pre-schoolers, government support will be expanded to all children 5 years of age beginning in 2012, and tuition support in the form of scholarship has been available for specialized high schools since 2011. Support for special education has been expanded to include education from 3-years-old to high school. It seems appropriate to induce effective compulsory education by expanding the range of cost-free education, rather than simply expanding the number of years of compulsory education. In terms of cost-free compulsory education, it is difficult to set a uniform standard for the range of cost-free education since there are differences among countries and time periods. Currently, in Korea, only the entrance fee, tuition, and textbook expenses are provided at free of cost for candidates of compulsory education. Legal supplementation is required since there is no legal grounds for federal support for anything other than tuition. Also, there is debate over the inclusion of school maintenance fee and lunch money in the scope of cost-free education. In the case of school maintenance fee, it seems appropriate to abolish it since there are many problems regarding the use of funds, regional equality, and mandatory levy. Further, with regards to the range of cost-free education, it is critical to a mid-to-long term plan including priority of cost-free services and financial injection plan taking into consideration the economic size and financial conditions of the government and local government. It will also be necessary to legalize basic items regarding the cost sharing between the central government and the metropolitan government, and between metropolitan government and district government. With regards to the cost of compulsory education, there have been legal disputes between national and local governments as to who is responsible for teacher salary. The Constitutional Court ruled for the constitutionality of theLegislation on Local Educational Autonomy which designated both national and local government as responsible agents. The opinion of the Constitutional Court can be seen as appropriate considering that centralized and uniform education is not ideal, it is ideal for local education system to be financed by the local government since the Constitution selected the local education autonomy, and the Constitution delegates the regulations regarding the cost of compulsory education to the lawmakers. Furthermore, under the compulsory education system, there has been legal disputes surrounding the appropriateness of the lot purchaser or developer bearing the cost of the school lot, rather than the central government or local government. With regards to this, the Constitutional Court declared the article stipulating the lot purchaser to bear the cost of lot as unconstitutional and the exemption law article stipulating the developer to bear the cost of the lot as constitutional since it is irrelevant to Article 31 of the Constitution. It is my personal belief that the cost-free compulsory education as stipulated in the Article 31 Clause 3 in the Constitution of the Republic of Korea means that the cost of education must be transferred from directly being burdened by the parents to the burden of the society as a whole, and that this should not be interpreted as having to be appropriated by the national budget. In the knowledge information society, the right to receive an education is the right to acquire knowledge and character necessary for survival. Thus, compulsory education is a fundamental and critical means of helping the citizens gain personal knowledge required to live a dignified life. By fostering basic skills which help individuals achieve self-realization, compulsory education plays a significant role in enhancing national competitiveness and social cohesion. Therefore, the period of free education must be expanded to include from pre-school to high school, in step with the rapidly changing knowledge-information society and for the national development. The range of cost-free services should be expanded to include other necessary items for school, for example, school materials and supplies expenses, and lab and field trip fees, based on order of priority.
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