방송의 재송신과 공정경쟁에 관한 연구
a sutdy on retransmission and fair coompetiion in broadcasting industry
- 주제(키워드) 방송 , 재송신 , 공정경쟁 , 의무재송신 , 지상파방송 , 재송신 분쟁
- 발행기관 서강대학교 일반대학원
- 지도교수 홍대식
- 발행년도 2012
- 학위수여년월 2012. 2
- 학위명 석사
- 학과 및 전공 일반대학원 법학과
- 실제URI http://www.dcollection.net/handler/sogang/000000047365
- 본문언어 한국어
- 저작권 서강대학교 논문은 저작원 보호를 받습니다.
초록/요약
방송시장에서는 거래 대상으로서의 방송과 그 제공자인 방송사업자의 출현 자체가 정부의 규제 대상이었고 기존 방송과 구별되는 새로운 방송이 출현할 때마다 이해관계자들 사이의 협상과 조정의 결과가 제도적으로 반영되어 시장의 규칙과 이를 유도하고 집행하기 위한 규제 절차가 사전에 설계되는 방식으로 시장이 형성되었다. 그러다보니 시장의 자율적인 형성을 전제로 하는 경쟁의 역할과 경쟁 기능을 유지, 촉진하기 위한 경쟁법 적용의 필요성은 정책적으로 큰 조명을 받지 못했다. 그러한 방송시장은 급변하고 있다. 다매체, 다채널 환경의 발전과 진입규제에 대한 규제 완화, 그리고 방송매체의 디지털화, 방송과 통신의 융합, 방송시장의 해외 개방 등으로 공정경쟁 이슈가 급격하게 증가되고 있다. 특히 먼저 지상파3사밖에 없었던 시장에 다양한 사업자들이 진입을 하게 되었는데, 1995년 뉴미디어의 하나로써 CATV가 등장한 이래 2002년 위성방송, 2005년 DMB 그리고 2009년 IPTV 등 다양한 방송매체가 등장하였고, 이러한 매체에 콘텐츠를 공급하는 사업자들이 다수 등장을 하였다. 이제 2011년 말에는 지상파채널과 유사한 종합편성채널이 개국하였다. 방송시장은 이제 각 매체, 각 채널이 동일한 수요자층인 시청자들을 대상으로 치열한 경쟁을 벌이게 된 것이다. 치열해진 미디어시장에서 지상파방송사가 생존을 하기 위해서는 방송프로그램의 경쟁력과 이를 통한 콘텐츠 유통산업이 무엇보다도 중요하게 되었고, 새로이 진입하는 매체가 안정적으로 시장에 진입하고 경쟁력을 갖는데 있어 현재 가장 경쟁력이 있는 방송프로그램을 보유한 방송채널의 재송신 여부가 중요하기 때문에, 인기채널의 재송신 여부는 매체간 공정경쟁 문제도 야기된다. 의무재송신 제도는 유료방송으로 하여금 특정 지상파방송을 의무적으로 재송신하도록 법으로 강제하는 것인데, 방송의 공익성 구현을 위해 일정한 공영방송채널을 유료방송 가입자에게 별다른 제한 없이 시청할 수 있도록 기회를 보장하기 위한 것으로 볼 수 있다. 이에 따라 방송법은 한국방송공사 제1텔레비전방송(KBS1) 채널과 한국교육방송(EBS) 채널만을 종합유선방송사업자, 위성방송사업자가 의무적으로 동시 재송신해야한다고 규정하고 있다. 임의재송신은 법에서 재송신 여부를 강제하고 있지 않기 때문에 방송사업자 당사자 사이의 계약에 따라 재송신이 행하여지게 된다. 미국의 경우 1992년 케이블TV 소비자 보호 및 경쟁법을 통해 지역지상파 방송을 보호하려는 목적의 의무재송신 제도를 도입하였는데, 지역 지상파방송사는 채널 제공과 관련하여, 의무재송신, 재송신 동의를 선택할 수 있도록 하였고, 1999년 위성방송시청자개선법(Satellite Home Viewer Improvement Act of 1999)을 통해 지역 지상파방송신호를 재전송할 수 있도록 위성방송사업자와 케이블방송사업자가 동등한 위치에서 경쟁을 할 수 있게 되었다. 한편, 유럽연합은 2002년 보편적 서비스 지침(Universal Service Directive)을 통해 재송신 제도를 확립하였는데, 영국의 경우에는 2003년 커뮤니케이션법(Communication Act of 2003)을 통해 공공서비스 방송을 의무재송신 대상으로 하고 있고, 프랑스의 경우는 2004년 방송법을 통해 모든 유료방송 플랫폼 사업자들로 하여금 모든 아날로그 지상파 공영방송 채널, 무료 디지털지상파 공영방송 채널 등을 의무재송신하는 규정을 확립하였다. 의무재송신의 대상이 되지 않는 채널의 경우에는 채널의 제공자와 유료플랫폼 사업자 사이의 계약에 따라 재송신 여부가 결정되는데, 재송신에 대한 대가 등 재송신 협상이 이루어지지 않는 경우 우리나라와 미국 등에서 많은 분쟁이 발생하고 있다. 우리나라의 경우에도 지상파방송사업자들과 유선방송사업자 사이에 분쟁이 지속되고 있으며, 지상파방송사업자와 위성방송사업자 사이의 분쟁으로 위성방송에서 지상파채널이 중단된 사례도 있었다. 미국의 경우에는 재송신 동의를 위한 협상과정에서 지상파방송사업자와 케이블TV사업자 사이의 재송신 대가에 관한 합의가 원만히 이루어지지 않아 지상파채널이 중단되기도 하였는데, 결국 케이블TV사업자가 지상파방송사에게 현금 지급 또는 광고판매 등의 조건을 받아들여 재송신 동의 구하는 사례가 빈번히 발생하였다. 2000년대 중반 이후 미국에서 불거지고 있는 지상파방송사와 케이블TV사업자 간의 분쟁의 양상을 살펴보면, 지상파방송 채널의 재송신의 현금 유료화 전략이 지상파방송사의 새로운 수입원 수단으로 등장하고 있음을 알 수 있다. 이와 같이 미국의 지상파방송사들은 자신들의 경쟁력 있는 콘텐츠를 직접 수익을 창출하는 유료화 전략으로 지상파방송의 위기상황에 대처하고 있는 것으로 보이는데, 이러한 배경은 우리나라에서의 재송신 관련 분쟁을 이해하는데 시사하는 바가 크다고 할 것이다. 방송시장은 일반적인 시장과 구별되는 특성을 갖는 규제시장의 성격이 있지만 일반적인 시장과 공통적인 성격을 보이는 경쟁제한행위 또는 불공정거래행위의 영역에서는 공정거래법의 규제를 받게 된다. 플랫폼사업자 사이에 경쟁력 있는 콘텐츠를 확보하기 위한 경쟁이 심화되고 있는데 현재 지상파방송 채널이 그 시청률 및 시청점유율로 볼 때 다른 어떤 PP의 채널에 비하여 높은 경쟁력을 가지고 있는 프리미엄 콘텐츠이다. 이에 따라 유료플랫폼사업자에 대한 지상파방송 채널 등의 재송신 중단, 거부가 방송시장의 공정한 경쟁을 제한할 수 있기 때문에 규제의 필요성이 제기되고 있다. 이와 같은 지상파채널 등의 재송신과 관련한 공정경쟁을 위해 현재 일반경쟁 규율 기관인 공정거래위원회에 의한 공정거래법이 적용될 수 있으며, 또한 전문규제기관이라고 할 수 있는 방송통신위원회에 의한 방송법 및 인터넷멀티미디어방송법이 적용될 수 있다. 그리고 방송법은 방송시장이 효과적인 경쟁규제를 위해 금지행위를 도입하고 있다. 해외에서의 방송시장의 공정경쟁을 위한 규제는 각 국의 사정에 따라 다른 제도를 가지고 있는데, 미국에서는 프로그램 접근규칙(Program Access Rule)을 도입하고 있고, 유럽연합 및 영국은 보편적 접근 규칙(Universal Access Rule)을 두고 있다. 미국의 경우는 케이블TV산업에 있어서 방송프로그램의 배타적 공급의 거래 관행을 시정하여 유효경쟁을 형성하기 위해서인데 반하여, 영국의 경우에는 시청자의 보편적 접근권을 보장하기 위한 성격이라는 점에서 차이가 있다. 의무재송신이 법적 의무라면 의무주체에게 부담이 되어야 하는 것이 속성인데 현재 지상파방송의 재전송은 유료방송사업자에게 오히려 이익을 가져온다는 점을 보면 진정한 의무인지 의심하게 된다. 이와 같이 방송플랫폼사업자의 지상파 방송의 재송신은 법적의무로 되어 있으나 방송시장에서 인기 콘텐츠를 지상파 방송사가 독점한 상태에서 재송신을 할 수 있다는 것은 오히려 부담이 없는 이익의 향수로 볼 수 있다. 그러나 만일 플랫폼 사업자와 채널제공사업자 사이의 계약미체결로 인하여 채널제공이 중단되는 경우, 재송신 거부는 거래거절이나 차별적 거래, 사업활동 방해 등에 해당할 가능성이 있으므로 공정거래법을 적용하여 방송시장에서의 공정한 거래가 이루어질 수 있도록 규제할 수 있을 것이다. 더 나아가 재송신 분쟁이 방송사업자간의 공정한 경쟁 또는 시청자의 이익을 저해하거나 저해할 우려가 있는 행위에 해당한다면 개정 방송법상 금지행위 규정이 적용이 됨으로써 방송시장의 특성에 맞는 규제가 이루어져서 탄력적으로 대응할 수 있도록 하며, 공정거래법이 포섭하지 못한 공정경쟁 제한 행위를 규제해야 할 것으로 보인다. 이 경우, 금지행위 규제의 실효성을 위해서는 금지행위 유형 및 기준이 구체적으로 명시되어야 할 것으로 보인다.
more초록/요약
In broadcasting market, broadcasting itself and its service provider have been a subject of government regulation. Upon the emergence of new broadcasters, regulators have made rules and regulation procedures in advance, reflecting the result of negotiation and mediation among stakeholders. For that reason, the necessity of applying competition law, in order to maintain and promote the competition which presupposes the autonomic market growth, has not been in the spotlight. However, the market is rapidly changing. The issue of fair competition has been rising dramatically due to the development of multi-media and multi-channel businesses, deregulation of market entry, digitalization of broadcasting media, convergence of media and communications, and market opening for foreign media. Various broadcasters have jumped into this business, which there were only 3 terrestrial channels. They are CATV as a new media in 1995, Satellite TV in 2002, DMB in 2005, and IPTV in 2009 and since then, a big number of contents providers to that media have appeared along that trend. In addition, four new Comprehensive Programming Channels similar to the terrestrial have begun airing services since the end of 2011. The broadcasting market is now facing the cutthroat competition targeting the same viewers who are the consumers of each media and channels. Above all, retransmission of popular channels of a certain broadcasters is considered as an issue since it is closely related to the fair competition among broadcasters. In this intensive media market, it is essential for terrestrial broadcasters to have competitive contents with strong capability of contents distribution and also crucial for new comers to settle in and have competitiveness in the market. Must-carry is meaning to compel pay-TV channels to retransmit certain terrestrial programs by law. It intends to carry out broadcasting's public interest and guarantee opportunity for pay-TV channel viewers to enjoy some terrestrial channel programs without any limitation. In line with this, the Broadcast Law states that SOs and satellite broadcasters are required to retransmit only KBS1 and EBS. Non-mandatory retransmission is being made accordance with the agreement between broadcasters and contents providers since it is not regulated by law. In the United States, must-carry has been started in 1992 for the purpose of protecting local terrestrial channels by CATV Viewers' Protection and Competition Law. With regard to providing channels, it made local terrestrial broadcasters to choose between must-carry and transmission consent. In 1999, based on Satellite Home Viewer Improvement Act (1999), Satellite and Cable broadcasters became able to compete at an equal level in the retransmission of terrestrial broadcasting signals. On the other hand, European Union established retransmission regime in 2002 by Universal Service Directive. In UK case, public broadcasting channels are subject to must-carry in compliance with Communication Act 2003, and in France by the Broadcasting Law 2004, it was required that all pay-TV service providers are to execute must-carry of all analog and free digital terrestrial channels. The retransmission for other channels that are not subject to must-carry is normally signed by the agreement between channel providers and pay-platform operators. However, they - Korea and US - are often in disputes over unsatisfied negotiation on retransmission and the prices. In Korea, those disputes have been continued between terrestrial and satellite TV broadcasters, and it caused satellite TV operators stopped airing terrestrial TV programs. There have been the same cases between terrestrial and CATV operators in the United States as well, and those cases frequently finalized with conditions that CATV operators pay cash or offer advertisement to terrestrial TV for the retransmission. Those disputes which have been placed since the mid 2000's shows that retransmission of terrestrial channels are used as a strategy to make cash. Simply put, US terrestrial broadcasters are making profit using their competitive contents to survive in the market and this could be helpful to explain and understand what is happening in Korea. Although some regulations differentiate broadcasting market from general market, the common area between the two is restriction on competition or unfair trade, which is under Fair Trade Act. While the competition among various platform operators are becoming fierce to secure the competitive contents, terrestrial broadcasting programs are considered highly as premium contents than of other PP channels in terms of ratings and marketshare, Therefore, terrestrial channels' cut-off or rejection on their contents to platform operators could restrict fair competition in the market. To make it fair, Fair Trade Act and Broadcasting Law, Internet-multimedia broadcasting Law can be applied by Fair Trade Commission (current general regulation institution) and Korea Communications Commission (specialized regulation institution), respectively. Also, Broadcasting Law actually has introduced some prohibitions for the fair competition. In relation to the regulations for the fair competition, other countries have their own regulations depending on circumstances. US has Program Access Rule and European Union and UK apply Universal Access Rule. Unlike the US case which is to have effective competition by correcting transaction practice of exclusivity in contents supply in CATV business, UK is to protect viewers' universal access rights. Since must-carry is legal liability of pay-tv channel broadcasters, they should be responsible for what they ought to do. It is doubtful that the liability has real meaning as it is adversely beneficial to the pay-tv broadcasters. Thus, even if it is a legal liability for platform operators to retransmit terrestrial contents, it adversely makes them who have competitive contents beneficial in current monopolistic market. However, in case of the channel cut off due to negotiation failure between platform operators and program providers, refusal of retransmission could be rejection of the deal, discriminative deal, and interruption of the business, and for that reason, it should be regulated by Fair Trade Act for fair transaction. Furthermore, if the disputes over the retransmission hinder fair competition between broadcasters or benefit of viewers, it needs to be applied to forbidden act by revising broadcasting law and to be regulated if they are not applied to former one considering the market circumstances. In these cases, type and standard of the forbidden act should be defined specifically for the effectiveness of the regulation.
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