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한국의 외국인 노동자 정책 결정 과정 연구 : 산업기술연수생제와 고용허가제 도입 비교를 중심으로

A Study on the Foreign Labour Policy Making in Korea : Focused on Comparison of Industrial and Technical Training Program and Employment Permit System

초록/요약

본 논문은 오스트롬의 분석틀을 적용하여 한국에서의 외국인 노동자 정책이 결정되는 사회정치적 맥락에 관해 분석하고자 하였다. 오늘날 세계화의 심화는 개별 국가들의 정책적 자율성을 제약하는 요인으로 작용하고 있으며, 이는 점차적으로 개별 국가들의 정책 및 제도적 배열이 수렴한다는 견해에 무게를 더해주고 있다. 노동의 이동과 관련한 논의들 역시 자본의 추동과 그로인한 각국의 노동 시장 개방에 주목한다. 본 논문은 이와 같은 자본환원론적 설명 방식에 대한 반증 사례로써 한국의 외국인 노동자 정책 결정 과정을 분석하고, 제도 변화의 국내 사회정치적 요인에 대해 주목하였다. 이를 위해 경제적 편익과 비용뿐 아니라 할인율 및 내면적 규범을 종합적으로 고려하고 제도 변화를 선택하는 행위자의 내면세계를 상정하였다. 두 차례에 걸쳐 제정된 한국의 외국인 단순기능인력 도입 제도는 제도 도입 과정에서 각각 상이한 이슈와 관련 행위자들을 양산하였다. 산업기술연수생제는 ‘인력 수입’여부에 초점이 맞춰지면서 경제적 편익과 비용에 기반한 자본과 노동의 갈등이 주를 이루었다. 그 결과 강력한 조직력을 바탕으로 한 자본가들의 편익을 반영한 정책 결과가 이루어졌다. 반면 고용허가제는 자본가 집단의 조직력 약화와 함께 ‘외국인 노동자 인권보호’ 담론이라는 규범적 이슈가 등장하면서 시민·사회 운동단체를 논쟁의 영역에 개입시켰다. 시민·사회 운동단체의 의제형성 노력으로 인해 비경제적인 이슈(인권담론)가 경제적 이슈(인력수입)을 압도하면서 제도 도입과 관련한 대중적인 차원에서의 인식의 전환이 이루어졌다. 그리고 이와 같은 대중적 지지의 형성은 선거에서 보다 높은 지지율을 획득하기 위해 경쟁하는 정당들의 행동을 변화시킴으로써 고용허가제 도입을 가능하게 하는 요인이 되었다. 본 논문에서는 제도 변화의 경로에 영향을 미치는 경제 내·외적인 변수들에 대해 중층적인 분석을 시도하였으며, 그 과정에서 사회의 주요 모순들을 개혁하는 시민·사회 운동단체들의 역할과 대중적 지지에 반응하는 정치사회의 행태에 주목하였다. 다양한 이슈의 등장과 이로인한 정치 및 시민사회 전반의 관심이 제도적 변화의 방향을 결정한다는 사실을 알 수 있었다. 따라서 본 논문은 외국인 노동자 정책을 설명하는 획일적인 주장에 대한 (약한 수준에서의) 하나의 반증사례로 제시될 수 있을 것이며, 각 국가들이 처한 상황 등의 사회정치적인 맥락과 행위자들의 역량이 제도 변화를 결정한다고 주장함으로써 상이한 제도 변화의 경로를 설명하는 새로운 변수들을 제시하고 있다는 점에서 의미를 갖는다.

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초록/요약

This study, using Ostrom's framework, analyzes the socio-political context of foreign labour policy in Korea. Intensified globalisation limits sovereignty of each state and leads to convergence of policy outcomes. Studies on labour migration also focuses on capital driven labour markets that are becoming more open. This study analyzes Korean foreign labour policy as counterevidence of the convergence theory and focuses on the socio-political context of institutional change. For that, not only economical benefits and costs but also discount rates and norms are considered in participants' inner world. Korean foreign labour policy has been changed twice and brought various issues and participants. There has been a conflict between labour and capital since Industrial and Technical Training Program (called Sanupyunsoosaengje) was introduced. The outcome was entrepreneurs' victory who had strong organisational power. However, by the time Employment Permit System(called Koyonghurgaje) was introduced, human-rights issues began to surface and civic organisations started to intervene. Civic group movements have changed issues on labour migration from economic to noneconomic grounds, and this changed the ideas of the public. Public support for Koyonghurgaje let political parties change their policy preferences for higher popularity. Thus, Koyonghurgaje could be introduced. This study analyzes economic and noneconomic factors which affect institutional change and emphasizes the role of civic groups and political parties. The appearance of various issues and idea changes of civil society determine the path of institutional change. Thus, this study disapproves of (capital driven) uniformed explanation about labour migration and proposes new variables which explain a different path of institutional change.

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