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사회정책결정과정에서의 용어선택에 대한 연구 : 건강가정기본법 제개정사례를 중심으로

A Study on the Language Selection in the Decision-Making Process of Social Policy : The case of Health Family Act(1995-2008)

초록/요약

“정책이 언어로 구성되어 있다는 사실을 정치인들은 너무나 잘 알고 있으나 사회과학자들은 이를 종종 잊고 있다.” 정책분석학자인 마조네(Majone,1989)가 『Evidence, Argument and Persuasion in Policy Process』를 통해서 한 이야기로 본 논문은 “정책이 언어로 되어 있다”는 것에 주목하였다. 본 논문에서는 담론 투쟁의 결과로 정책결정의 우위에 있는 집단의 이데올로기와 정책적 요구가 반영된 용어가 정책결정과정의 결과물로 남는다고 보았다. 즉, 용어선택의 기저에는 이념적, 정치적 역학이 자리 잡고 있을 것이며 실제 정책결정과정에서는 어떠한 제도적 테두리 내에서 조직의 역량에 기반한 공식적․비공식적 경쟁이 발현되고 정책결정의 우위를 차지한 집단의 이데올로기가 용어에 반영된다는 것이다. 본 논문에서는 이러한 가설을 증명하기 위해서 가족정책을 입안하는 과정에서 용어논쟁이 치열했던 건강가정기본법을 사례로 선택하였는데, 건강가정기본법은 법명에 포함되어 있는 ‘건강 가정’이라는 단어가 가족을 건강한 가족과 그렇지 않은 가족으로 양분하여 국가적 혜택을 받는 가족이나 결손가족에게 낙인을 부여할 여지가 있다는 의견을 비롯하여 그 밖에 법문에 들어갈 용어와 관련한 다툼이 치열했던 법안이었기 때문에 본 논문에 아주 적절한 사례가 될 수 있다고 판단하였다. 행위자들이 선택한 용어에 어떤 함의가 있으며 용어는 어떻게 선택되었는지를 살펴보기 위해서는 정책결정과정을 살펴볼 필요가 있기 때문에 본 논문에서는 역사적제도주의적 관점과 행위자중심제도주의 관점에서 정책결정과정에 참여한 행위자들의 전략적 조합과 상호작용, 각자의 논리를 정책에 반영하기 위해 제도적 틀을 어떻게 활용하는지, 제도가 정책결정에 어떤 영향을 미치는지 살펴보았다. 본 논문에서 역사적제도주의와 행위자중심제도주의를 결합하여 분석틀로 사용하였는데, 그 이유는 거시적인 관점과 제도적 맥락에서 정책결정과정을 살펴보는 것도 중요하지만 용어가 가지고 있는 함의와 선택과정을 분석하기 위해서는 미시적인 관점에서 행위자들의 상호작용을 살펴보는 작업이 필요했기 때문이다. 행위자중심제도주의는 행위자들 사이의 설득과 정책갈등과정을 주요변수별로 규명하고 제도적 제약요소를 구체화하여 주요 행위자들의 신념체계 뿐만 아니라 능력 및 이해관계를 고려하여 정책갈등의 다이나믹스를 이론적으로 설명하기에 적절하였다. 연구결과 다음과 같은 몇 가지 결과물들을 얻을 수 있었다. 첫째, 정책결정과정에서 반드시 거쳐야하는 거부점은 행위자의 입장에 따라서 제약요인이 되기도 하지만 어떤 행위자에겐 기회요인으로 활용되기도 한다는 것이다. 한국의 의회에서 모든 정책은 하나의 법률로 제도화되기 위해서 국회법이라는 제도에 종속되어 일련의 과정을 거치게 되는데 때로는 먼저 의제를 선정하거나 기존의 제도의 수정을 반대하는 행위자가 수정을 저지하고 현 상태를 유지하기 위해서 거부점들을 활용한다. 둘째, 정책은 행위자간의 전략적인 배열과 상호작용에 따라 변화한다는 점인데. 즉 정책결정은 행위자의 행동자원과 자신의 의지를 관철시킬 수 있는 권력의 정도, 정책결정자 중 누구와 결합하느냐, 어떠한 방식의 상호작용을 하느냐에 따라 달라진다. 셋째, 행위자들은 그들의 논리를 함축적으로 반영한 용어의 선택을 통해 정책의 방향을 설정하기도 하고 정책의 대상을 한정한다. 정책결정과정에서 행위자들은 자신의 안을 최종 정책결정의 산출물로 결정하기 위해서 끊임없이 다른 의견을 가지고 대립하는 행위자와 대중을 설득하기 위한 작업을 지속하며 각자의 주장에 사회적의미를 부여하고 논리를 창출하는데 이러한 논리를 용어에 함축적으로 담아 제도화시킴으로써 영구화하려고 하는 속성이 있다는 것이다. 넷째, 행위자의 논리를 함축적으로 담은 “용어”는 행위자의 제한된 합리성의 결과물이기도 하다는 것이다. 다시 말해, 아는 만큼 보인다는 것과 일맥상통하는 부분인데 대부분의 행위자들은 특정 정책문제와 관련하여 자신들이 가지고 있는 아이디어와 대안들을 합리적이라고 생각하지만 그들의 제한된 합리성 때문에 기껏해야 부분적 또는 당파적 합리성을 내포하는데 불과하기 때문이다. 정책용어라는 것이 문제의식과 가치관의 산물이라는 사실과 정책이 언어로 이루어졌다 사실이 변하지 않는 이상 정책용어는 단순한 낱말이 아닌 정책방향과 대상을 한정하고 포괄하는 중요한 기준이 된다. 또한 제도적 틀에 갇혀 수정되기 전까지 반영구적으로 영향력을 행사하기 때문에 정책용어가 갖는 의미는 남다르다는 것을 연구를 통해서 확인할 수 있었다. 그러나 본 논문은 건강가정기본법 제․개정이라는 단일사례를 통해 분석하였기 때문에 연구결과의 일반화에 한계를 지고 있다. 또한 정책결정의 산물로 남는 용어가 행위자들의 제한된 합리성의 결과물이라는 것을 증명하기에는 행위자 개개인에 대한 분석이 부족했다는 점이 있다. 행위자들이 조직․사회․정치구조에서 점하고 있는 지위는 그들의 생각에 많은 영향을 미치게 된다. 이러한 합리성의 제약은 집단으로 갈수록 합리성을 고수하기 어려워지는데, 집단적 사고에 빠져 자신의 역할이나 조직의 논리에 따라서 쟁점을 인식하고 대안을 제시하게 될 가능성이 높기 때문이다. 따라서 주요 정책결정자의 이력과 평소소신이 정책의제선정과정과 의안마련에 미치는 영향에 대한 후속연구가 가능하다고 생각한다.

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초록/요약

This study shows that the discourse results in a politic product, so called 'TERM' after the political decision-making process. That is to say, the 'term' is not only a word but it implicates the actors participating in the political decision-making process and the goal they eager to earn form the process and an act of choosing a TERM through the policy making process basically includes ideological and political mechanism. All policies to be legislated in Korean parliament go through a certain process subordinated by the law called The National Assembly Law and competition-formally or informally- begins among the people in support of their organizations and a TERM reflecting the ideology of a group that achieved the superiority of the political decision-making process is finally included in the policy decision. The author chose the amendment of the fundamentals of Health Family Act as an example. In the process of legislating family policy, there had been intense dispute over the terminology because the term, ‘health family’, dissects family into that of healthy and unhealthy, stigmatizing parentless families and those getting national aid. Hence, the author thought it was an appropriate example for this study because it had so much conflict regarding the terminology that was supposed to be printed in the law code. Research scope is set between the Spring Academic Council of domestic science field in 1995, when the necessity of legislation was suggested, and in May, 2008, when the amendment was abolished due to the termination of the 17th National Assembly, so that the author can get an idea on the implication of the terminology each actor chose, background of terminology selection, value of actors, and demand through political outcome in the legislating process of the『Health Family Act』. To closely examine actors’ movement and mutuality in the process of the introduction and discussion of Bills, the author collected and analyzed documents including assembly records, government-conducted discussions, debates and public statements administered by social welfare, women’s study, and domestic science fields, and contents from mass media that were published during the legislation and amendment of Bills, and interviewed assembly and academic world’s people who are directly and indirectly involved in the legislation and amendment of Bills in order to grasp the significance of actors’ political actions. To see what implication is in the terminologies actors chose and how they are selected, one should look around political decision-making process. Accordingly, the author searched for actors’ strategic combination and reciprocal action from the viewpoint of historical institutionalism and administrator centralism, how they use institutional frame in order to reflect their logic to the policy, and how institution affects policy decision-making. the author combined historical institutionalism and administrator centralism and used them as the analysis standard in this study. This is because it was not only important to observe policy decision-making process from macroscopic view and in the context of institution but also necessary to look around reciprocal action of actors from microscopic view in order to analyze implication of the terminology and selection process. Administrator centralism was proper for clarifying persuasion and policy dispute process, specifying institutional restriction, and theoretically explaining the dynamics of political struggle by considering main administrators’ conviction, ability, and interests. The main findings of this study are as follows. First, the inevitable disapproval points in policy-making process become either constraints or opportunity according to the actors’ condition. Every policy is dependent to the National Assembly Law in order for them to be institutionalized by one law in the National Assembly. Sometimes, the actors who chose the subject for discussion or those who are against the amendment of existing institution utilize the disapproval points to maintain the contemporary condition. Second, policies change according to the strategic arrangement and reciprocal action among actors. In other words, policy-making decisions depend on the degree of power that can penetrate one’s will, actors’ action resource, with whom to unite, and what kind of reciprocity one has. Third, actors create the direction of policy or limit the subject of the policy through the selection of terminology that implicitly reflects their logic. In the policy decision-making process, actors tend to attribute social significance to their argument and create logic in order to persuade opponents and the public, make their idea to be the final decision, institutionalize the reasoning by implying the logic in the language and make it permanent. Fourth, ‘language’, which contains actors’ logic, is the outcome of actors’ limited rationality. In other words, it has a thread of connection with the proverb that people only see what they know. Although most of the actors think their ideas and alternatives are rational, they only comprehend partial or factional rationality due to their limited rationality. As long as the fact that policy terminology is the product of a critical mind and is made of language does not change, policy terminology is not only a simple wording but also an important standard that restricts and incorporates policy direction and subjects of the policy. Also, policy terminology is shown to have great significance since it has institutional restriction and semi-permanent influence until the day of the amendment. Unfortunately, this study only deals with the legislation and the amendment of the fundamentals of health family act, so there is limitation on the generalization of the research result. Also, there is lack of individual analysis to prove that policy terminology is the outcome of actors’ limited rationality. Actors’ position in their institution, society, and politics affect them a lot. This limitation of rationality becomes more intense as it deals with groups because they are highly inclined to follow collective reasoning, interpreting the disputes and suggesting alternatives according to their duty or the logic of the group they are involved. Therefore, reinforcement study on the impact of main policy makers’ career and belief on the policy subject and resolution selection process is also possible.

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