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국민기초생활보장법의 구축과정분석

초록/요약

공공부조제도는 한국에서 활발하게 논의되고 있는 제도 중의 하나이다. 공공부조제도는 빈곤에 대처하는 기능을 중심으로 하는 제도이나, 한국에서는 오랫동안 시혜적인 보호로서 규정·운영되어 왔다. 한국 복지정책의 역사 속에서 권위주의적·형식주의적인 성격을 형성하여 유지되어 온 공공부조제도의 법적 기반이 되어 있었던 것이 생활보호법이었다. 생활보호법은 1961년에 제정된 이후 한국의 급속한 경제성장을 배경으로 해서 오랫동안 한국의 공공부조제도를 담당해왔으나, 인구학적 기준, 규정이 없는 최저생계비, 원시적 보호대상자 선정 등으로 구성된 시혜적인 '보호'를 주는 법률이었다. 생활보호법은 1997년에 한국이 외환위기를 맞았을 때, 사회 환경의 변화에 대응할 수 없어서 1999년에 폐지(국민기초생활보장법 제정)되게 되었으나, 그 때에 공공부조제도의 재구성을 추진한 주체가 시민단체였다. 한국에서는 1990년대 중반부터 비영리적·비정부적 성격을 지니는 시민단체의 활동이 본격화하여 시민단체가 요구하는 시민권과 정부가 유지하는 권위주위적 제도 사이에 갈등이 강해지기 시작하고 있었다. 시민권과 권위주의적 제도 사이에 생긴 갈등은 법률을 둘러싼 대립으로서 표면화할 경우가 많으며 생활보호법도 시민단체의 강한 요구에 의해서 폐지되게 된 것이었다. 본 연구에서는 위와 같은 사실을 인식하고 시민단체가 주장하는 시민권과 정부가 유지하는 제도 사이의 갈등 및 그 결과로서의 법구축과정에 착안하였다. 또한 시민단체의 활동이 사회의 연대성을 강화시키면서 특정한 기회를 통해서 법률을 바꾸는 현상으로서 나타났다는 것에 착안하였다. 본 연구의 연구대상인 생활보호법 및 국민기초생활보장법은 한국에서 빈곤에 대처하는 안전망으로서 기능하는 공공부조제도이고, 생활보호법(법률 제913호. 1961년 제정. 1962년 발효.)은 1982년 12월 31일의 법 개정(법률 제3623호) 이후 1983년의 시행령 개정, 1984년의 시행규칙 제정을 고려해도 16년 동안 단 한 번의 법 개정도 없이 유지되어 왔던 법률이다. 생활보호법은 1997년 8월 22일의 법 개정을 거치고 나서 1999년 9월 7일에 국민기초생활보장법이 제정되었을 때에 폐지되었기 때문에, 한국의 공공부조제도는 1990년대 중반에 두 번의 법 개정을 거쳐서 크게 바뀌었다고 말할 수 있다. 본 연구는 1990년대 중반의 한국 공공부조제도의 변화에 대해서 살펴보기 위해서 생활보호법 1997년 개정과정과 1999년 국민기초생활보호법 제정과정을 대상으로 행정부, 시민단체에 대한 문헌연구를 통해서 진행하였다. 자료를 분석하는 데 있어서는 정책결정에 있어서의 기회의 중요성에 착안한 킹돈(Kingdon)의 '정책의 창문'모델을 사용하였다. 연구결과, 본 연구의 대상인 1997년 생활보호법 개정과정 및 1999년 국민기초생활보장법 제정과정 중 후자인 국민기초생활보장법 제정과정에서 시민단체들의 활동이 더 활발하게 전개되었다고 확인되었다. 1997년 생활보호법 개정과정 및 1999년 국민기초생활보장법 제정과정에서 참여연대와 같이 지속적인 활동을 보이는 특정한 시민단체도 있었으나 특정한 시민단체가 지속적으로 활동하면서 여러 단체들이 연대하는 것이 특정한 문제에 대한 시민단체들의 전체인 영향력, 활동력을 강화시킴을 추축하게 하는 결과이다. 법 개정과정 및 법 제정과정에 대해서는 '문제', '정책의 흐름', '정치의 흐름' 세 가지로 나누어 살펴보았다. 1997년 생활보호법 개정과정의 경우, 저소득 노인의 빈곤 및 그에 관한 헌법소원이라는 '문제'와 한국의 OECD 가맹, 정치적 선언(삶의 질 세계화 선언), 시민단체 활동의 증대 등 '정치의 흐름'이 겹쳐서 공공부조제도를 수정하는 기회가 생겼을 때에 참여연대의 생활보호법 개정안, 행정부의 국민복지기본구상, 고용보험의 틀 등의 '정책의 흐름'이 합류한 것이 1997년 생활보호법 개정의 정책결정을 형성하였다고 확인되었다. 1999년 국민기초생활보장법 제정과정의 경우, 외환위기에 따른 사회지표의 급격한 악화·대량실업·상징적인 형법사건 등과 아울러 외환위기에 대한 체계적 경제정책 변화라는 '문제'와 사회복지학 교수들의 압력, 여러 시민단체들의 연대, 종교지도자들의 압력, 김대중 대통령의 국민기초생활보정법 제정에 대한 지지(울산발언) 등 '정치적 흐름'이 겹쳐서 공공부조제도를 바꾸는 기회가 생겼을 때에 시민단체들의 연대조직(국민기초생활보장법 제정추진 연대회의)의 제정안이 행정부의 시장정책 틀을 압도하면서 합류한 것이 1999년 국민기초생활보장법 제정(생활보호법 폐지)의 정책결정을 형성하였다고 확인되었다. 1997년 생활보호법 개정과정과 1999년 국민기초생활보장법 제정과정을 통해서 한국공공부조제도의 구축과정, 즉 국민기초생활보장법의 구축과정을 분석한 결과, 첫째, 시민단체 활동의 증가가 시민권과 기존 제도 사이의 갈등을 계속 표면화시켜서 제도의 합리화를 촉진하는 정책결정을 형성시키는 데 기여하고 있다는 것, 둘째, 외환위기라는 총합적 제도개혁의 기회를 맞았을 때에는 제도의 합리화뿐만 아니라 공공부조제도의 틀을 혁신하는 변화를 일으켰다는 것, 셋째, 그러한 변화를 일으키는 데 있어서는, 사회 환경의 변화를 반영한 색다른 느낌과 실현가능성을 제시하는 아이디아, 그에 대한 옹호자(예를 들어, 시민단체 구성원, 사회복지학자, 종교인)나 정책 주도자(국민기초생활보장법 제정에 적극적인 태도를 보인 정치가)의 지지 및 연대, 정치적 결단 등이 중요한 역할을 담당했다는 것이 밝혀졌다. 이상과 같은 연구 결과를 토대로 첫째, 국민기초생활보장법의 제정을 통해서 혁신적으로 재구성된 공공부조제도를 앞으로 발전시키기 위해서는 그 틀에 기초해서 법을 확충시켜 나가야 될 것이며, 둘째, 법이 이익단체의 계속적인 접근에 의해서 유지·발전해 나가는 것이라고 생각 했을 때, 국민기초생활보장법의 직접적인 대상자가 되는 빈민들의 지지를 법에 반영시키는 조직이 필요할 것이다. 마지막으로 큰 개혁을 통해서 이루어진 국민기초생활보장법의 건설적 발전을 위해서는 그 틀 자체를 장기적으로 개선·유지해나가는 것이 필요할 것이다.

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초록/요약

公的扶助制度は韓国において活発に論議されている制度の一つである。公的扶助制度は貧困に対処する機能を中心とする制度であるが、韓国においては恩恵としての保護として規定・運営されてきた。韓国の福祉政策の歴史のなかで権威主義的·形式主義的な性格を形成・維持しつつ成り立っていた公的扶助制度の法的根拠となっていたのが生活保護法であった。生活保護法は1961年に制定されて以後、韓国の急速な経済成長を背景に長らく韓国の公的扶助を担当してきたが、人口学的対象選定、曖昧な最低生活費、原始的な保護対象者選定基準などで構成された恩恵としての‘保護’をあたえる法律であった。生活保護法は1997年に韓国社会がIMF危機におちいった際、社会環境の変化に対応しきれず、1999年に廃止（国民基礎生活保障法制定）されることとなったが、そのとき公共扶助制度の再構成を推進したのが市民団体であった。韓国では1990年代中頃から非営利的、非政府的な性格を帯びる市民団体の活動が本格化し、市民団体が主張する市民権と政府が維持する権威主義的な制度との間に葛藤が強まりはじめていた。市民権と権威主義的な制度との間に生じる葛藤は法律をめぐる対立として表面化する場合が多いのであり、生活保護法も市民団体の強い要請によって廃止されたのであった。本研究は上のような現実から市民団体が主張する市民権と政府が維持する制度の間に葛藤が生じていることを認識し、市民権と既存制度の間の葛藤及びその結果としての法の構築過程に注目した。また市民団体の活動が社会の連携を強化つつ特定の機会を通して法律を変える現象としてあらわれていることに注目した。本研究では社会福祉政策を充実させるために市民団体の活動、市民権と制度との間の葛藤、そして法律が構築される過程の実態を把握、検証することとする。 　本研究の研究対象である生活保護法及び国民基礎生活保障法は韓国において貧困に対処する安全網として機能する公的扶助制度であり、生活保護法（法律第913号。1961年制定。1962年発効。）は1982年12月31日の法改定（法律第3623号）以後、1983年の施行令改定、1984年の施行規則制定を考慮しても16年間一度の改定も経ずに維持されてきた法律である。生活保護法は1997年8月22日の法改定を経たのち、1999年9月7日に国民基礎生活保障制度が制定されるにともない廃止されたため、韓国の公的扶助制度は1990年代半ばに二度の法の変動を経て大きく変わったということができる。本研究では1990年代半ばの公的扶助制度の変化について探るために生活保護法の1997年改定過程と国民基礎生活保障法の制定改定を対象として政府、市民団体に関する文献の研究を通じて進めた。資料の分析にあたっては政策決定における機会の重要性に着眼したキングダン（Kingdon）の「政策の窓」モデルを使用した。 　　研究の結果、本研究の対象である1997年生活保護法改定過程及び1999年国民基礎生活保障法制定過程のうちでは後者において市民団体の活動がより活発に展開されたことが確認された。1997年生活保護法改定過程及び1999年国民基礎生活保障法制定過程においては参与連帯のように持続的な活動を見せる特定の市民団体がみられたが、特定の市民団体が持続的に活動しながら、さまざまな市民団体が連帯することが、特定の主題に対しての全体としての活動力、影響力を増大させることを推測させる結果である。法律の改定過程及び制定過程については「問題」、「政策の流れ」、「政治の流れ」の三つの流れに分けて分析した。生活保護法1997年改定過程の場合、低所得高齢者の貧困およびそれに関わる憲法裁判という「問題」と韓国のOECD加盟、政治的宣言（「生活の質の世界化宣言」）、市民団体活動の増大など「政治の流れ」が重なり、公的扶助制度を修正する機会が生まれたときに参与連帯の生活保護法改定案、政府の国民福祉基本構想、雇用保険の枠組みなどの「政策の流れ」が合流したことが1997年生活保護法改定の政策決定を形成したと確認された。1999年国民基礎生活保障法制定過程の場合、IMF危機による社会指標の急激な悪化、大量失業、象徴的な刑法事件などにあわせてIMF危機に対する総合的かつ体系的政策の変化という「問題」と社会福祉学者の圧力、様々な市民団体の連帯、宗教指導者の圧力、そして金大中大統領の国民基礎生活保障法案支持（ウルサン発言）などの「政治的流れ」が重なり、公的扶助制度を転換する機会が生まれたときに市民団体の連帯組織（国民基礎生活保障法制定推進連帯会議）の制定案が政府の市場政策の枠組みを圧倒しつつ合流したことが1999年国民基礎生活保障法制定（生活保護法廃止）の政策決定を形成したと確認された。 1997年生活保護法改定過程と1999年国民基礎生活保障法制定過程を通じて韓国の公的扶助制度の構築過程、つまり国民基礎生活保障法の構築過程を分析した結果、一つ目として市民団体の活動増大が市民と既存制度との間の葛藤を表面させつづけ、制度の合理化を促進する政策決定を形成させるのに寄与していることがわかった。二つ目にIMF危機という総合的かつ体系的な制度改革の機会をむかえた際には制度の合理化だけでなく、公共扶助制度の枠組みを革新する変化が起きたことがわかった。三つ目としてはそうした変化が起こるにあたっては、環境の変化を反映した斬新な発想と実現可能性を提示するアイデア、そのアイデアの擁護者（たとえば市民団体構成員、社会福祉学者、宗教人）や政策主導者（国民基礎生活保障法制定に積極的な態度をしめした政治家）の支持および連携、そして政治的決断などが重要な役割を果たしたことがわかった。 　　以上のような研究結果を土台にすると、国民基礎生活保障法の制定を通じて革新的に再構成された公的扶助制度を今後発展させるためにはその枠組みに基礎して法を精緻化していくことが必要であると考えられる。さらに法律が利益集団の持続的な接近によって維持、発展していくことを考えた場合、国民基礎生活保障法の直接的な対象者である貧困に苦しむ人々が自分たちの考えを法に反映させる組織が必要であると考えられる。また改革を通して制定された国民基礎生活保障法の建設的な発展のためにはその枠組み自体を改善、維持して行くことが必要となるといえる。

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