한국 헌법상 국무총리제도 : The Prime Minister System Under The Constitution of the Republic of Korea
- 발행기관 서강대학교 대학원
- 지도교수 홍성방
- 발행년도 2007
- 학위수여년월 2007. 8
- 학위명 박사
- 학과 및 전공 법학
- 식별자(기타) 000000104274
- 본문언어 한국어
목차
우리나라 헌법사에서 국무총리제도는 9차례의 헌법개정을 거치는 동안 1954년헌법을 제외하고는 계속해서 있어온 제도이다. 그런데 우리 헌법이 채택하고 있는 국무총리제도는 다른 나라의 정부형태에서는 흔히 볼 수 있는 것이 아니다. 따라서 이러한 국무총리제도에 대해서는 2가지 관점에서 헌법적 논의가 이루어져 왔다. 첫 번째는 국무총리제도에 대해 부정적인 입장으로서, 대통령중심제 정부형태를 채택하고 있는 헌법하에서 국무총리제도를 두는 것은 이질적이며, 또한 이로 인해 대통령의 권위주의적 통치가 강화되거나 은폐된다는 입장이다. 두 번째는 국무총리제도에 대해 긍정적인 입장으로서, 특히 대통령소속 정당과 국회 다수당이 다른 이른바 ‘분점정부’(divided government)하에서 대통령과 국무총리의 권력분점을 통해 대통령중심제 정부형태의 경직성과 비효율성, 승자독식의 폐해를 완화하는데 국무총리제가 의미가 있다고 평가하는 입장이다.
그런데 우리 헌법에 규정된 국무총리제도를 이같이 이해하는 것이 적절한지에 대해서는 생각해볼 여지가 있다. 먼저, 우리의 헌정사에서 보듯이 우리 헌법상의 국무총리가 제 기능을 하지 못한 것은 단순히 체계정합성만의 문제가 아니라 과거 권위주의 정부 시절의 대통령 1인 지배라는 문제와 밀접한 연관을 가지고 있다. 따라서 국무총리제도의 문제를 국무총리제도의 탓으로만 돌리는 것은 정확한 제도이해에 도움이 되지 않는다. 다음으로 국무총리제도를 분점정부 하에서 권력분점의 수단으로 이해하는 것이 우리 헌법규정에 바탕을 둔 해석인지에 대해서도 의문이 있다. 아울러 우리 헌법규정에 근거하지 않은 헌법정책적 운용론은 대통령의 시혜나 의지에 근거하는 것으로 이는 정치상황에 따라 언제든지 회수될 수 있는 유동적인 것이다. 따라서 이러한 헌법정책적인 입장이 헌법해석에 있어 중요한 논거가 되는 것은 적절하다고 할 수 없다.
따라서 본 논문은 일차적으로 이러한 헌법현실이나 헌법정책적 관점이 아닌 우리 헌법규정을 근거로, 우리 헌법이 국무총리제도를 도입한 의의는 무엇인지, 그리고 국무총리에게 부여한 지위는 무엇이며, 나아가 국무총리에게 배분한 권한의 내용은 어떤 것인지를 명확히 하고자 한다. 아울러 우리 헌법에 대한 개헌론이 제기될 때마다 주요한 내용의 하나로 거론되는 국무총리제도의 폐지 및 부통령제 도입의 타당성에 대해서도 살펴보고자 한다.
먼저, 우리나라 정부 직제에서 국무총리라는 명칭이 처음 등장한 것은 1880년 12월 21일에 설치된 통리기무아문의 총리대신이며, 우리 헌법사에서 국무총리가 처음 등장한 것은 대한민국 임시정부의 ｢대한민국임시헌장｣(1919. 4. 11)이다. 그리고 이러한 국무총리제도는 1945년 해방 이후 제시된 다양한 헌법초안에서 공통적으로 등장하고 있으며, 그 결과 1948년 건국헌법에 규정된 이래 현행 헌법에 이르고 있다. 따라서 우리 헌법상의 국무총리제도를 단순히 건국헌법 제정과정에서의 정치적 타협의 산물로 등장한 우연한 결과로 이해하는 것은 적절하지 않다.
국무총리의 헌법상 의의에 대한 견해들은 모두 보좌적 측면에만 치우쳐 있다. 그러나 국무총리제도의 도입 연혁이나 권한 등을 고려할 때 보좌적 기능과 아울러 통제적 측면도 함께 고려해야 할 것으로 본다. 우리 헌법상 국무총리는 대통령을 포괄적으로 보좌하는 동시에 대통령의 적정한 권한 행사가 이루어질 수 있도록 통제하는 기관으로서의 성격을 가지며, 따라서 이로부터 대통령 권한대행자로서의 지위, 행정부의 제2인자로서의 지위, 국무회의의 부의장으로서의 지위, 차상급 중앙행정관청으로서의 지위를 가진다.
우리 헌법이 국무총리를 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 규정함에 따라 국회동의의 시기가 논란이 되고 있다. 우리 헌법의 문언 및 연혁 등을 고려할 때 국회동의가 사전동의를 의미함은 명백하며 따라서 원칙적으로 국무총리서리를 임명하는 것은 위헌이다. 그러나 대통령선거 후 새 대통령의 임기가 개시되었음에도 불구하고 국무총리후보자에 대한 국회동의가 이루어지지 않아 국무총리를 임명하지 못하게 되고 또한 행정부를 구성하지 못하게 되는 상황은 우리가 채택하고 있는 대통령중심제 정부형태와 조화되기 어렵다고 생각한다. 따라서 새 정부 출범시에 한하여 국무총리서리가 임명될 수 있는 여지가 있다고 보았다. 아울러 새 정부 출범 절차에 여러 가지 흠결이 있으므로 ｢대통령직인수에관한법률｣ 등의 조속한 개정이 이루어져야 할 것이다.
우리 헌법상 국무총리에게 부여된 권한은 다양하다. 그 중 첫 번째는 대통령 권한대행권이다. 즉 국무총리는 대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 경우 대통령의 권한을 대행한다. 그런데 대통령중심제 정부형태를 취하는 헌법하에서 국민의 선거를 통해 선출된 부통령이 아닌 국무총리가 대통령의 권한을 대행하는 것은 민주적 정당성의 측면에서 문제가 있다. 아울러 우리 헌법이 부통령에 의한 승계제도가 아닌 국무총리에 의한 권한대행 및 후임자 선거방식을 취함에 따라 발생하는 문제들, 예컨대 60일이라는 후임자 선거기간의 타당성 및 40일 정도 새정부 구성이 불가능하다는 문제 등에 대해서는 헌법정책적 차원의 검토가 필요할 것으로 생각된다. 국무총리의 권한 중 두 번째는 행정부구성에 대한 관여권이다. 즉 국무총리는 국무위원 및 행정각부 장에 대한 임명제청권을 가지며 아울러 국무위원에 대한 해임건의권을 가진다. 국무총리가 가지는 행정부 구성에 대한 관여권은 제도 도입의 연혁이나 권한의 성격을 볼 때 보좌적 측면에서 이해하기에는 무리가 있는 권한이다. 따라서 국무위원의 임명에 있어 대통령과 국무총리간에 사전협의가 충실히 이루어지는 것이 이 제도를 둔 헌법의 취지에 부합하는 것이 될 것으로 본다. 세 번째로 국무총리는 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령을 발할 수 있다. 따라서 국무총리는 법규명령의 성질을 가지는 위임명령과 집행명령을 발할 수 있으며 아울러 자신의 고유한 직무권한을 근거로 행정명령을 발할 수 있다. 네 번째는 행정각부 통할권으로서 국무총리는 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다. 따라서 직무의 성질상 행정부의 소관에 속하는 업무는 행정각부로 배분해야 하며 이를 대통령 직속기관으로 설치하는 것은 우리 헌법에 위반된다. 아울러 기획예산처나 법제처, 국정홍보처를 국무총리의 소속기관으로 하는 것은 행정각부의 통할을 위해 필요하나, 국가보훈처를 국무총리 소속기관으로 하는 것은 타당하지 않다. 다섯 번째로 국무총리는 국무회의의 구성원일 뿐만 아니라 국무회의의 부의장으로서 의안을 제출하고 발언하며 표결할 권한을 가진다. 여섯 번째는 부서권으로서 국무총리는 대통령의 국법상 행위 전반에 대해 부서할 권한을 가진다. 우리 헌법상의 부서제도는 복합적 성질을 가지는 것으로서 국무총리의 보좌책임뿐만 아니라 대통령의 권한행사를 통제하는 성격도 아울러 가지고 있다. 따라서 대통령의 부서없이 한 행위는 무효가 되고, 아울러 이러한 복합적인 성격에서 볼 때 국무총리의 부서거부권도 원칙적으로 인정된다고 할 것이다. 끝으로 국무총리는 국회에 출석 및 발언할 권한을 가진다. 그러나 이는 의무로서의 성격도 동시에 가지는 것으로서 권한의 의미는 제한적이라고 할 것이다.
그런데 이러한 국무총리제도에 대해서는 2가지 차원에서 헌법정책적 논의가 이루어지고 있다. 즉, 첫 번째는 국무총리제도의 개헌 없이 국무총리제도를 합리적으로 운용하자는 주장으로 이에는 이원정부제적인 형태로 운용하자는 주장과 책임총리제적으로 운용하자는 주장이 있다. 그러나 헌법규정에 근거하지 않은 운용의 문제는 결국 대통령의 시혜 내지는 의지만의 문제로 언제든지 회수될 수 있다는 점에서 타당하다고 할 수 없고 아울러 현행 헌법상 이런 해석자체가 가능한지에 대해서도 의문이 제기된다. 두 번째는 국무총리제도 폐지론, 즉 개헌론이다. 앞에서도 언급한 바와 같이 국민에 의해 선출되지 않은 국무총리는 민주적 정당성의 관점에서 문제를 지니며, 따라서 전반적인 통치구조의 틀 속에서 개헌논의가 이루어지는 경우, 폐지도 검토될 수 있다고 생각한다. 다만, 미국식 부통령제를 도입하는 경우 부통령제도가 우리 정치문화적 환경에 조화될 수 있는지, 부통령에게 배분할 헌법상의 권한은 무엇인지에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다.
이제 우리나라의 헌법사도 60년을 바라보고 있다. 과거의 권위주의 정부를 지나면서 우리 사회의 절차적 민주주의가 크게 진전된 것과 궤를 같이하여 국무총리제도도 큰 변화를 겪고 있다. 즉 권위주의 정부를 지나 민주주의 정부를 거치면서 우리 헌법에 규정된 국무총리의 지위와 권한이 상당 부분 규범력을 발휘하고 있다. 따라서 이제 과거의 헌법현실이나 헌법정책에 얽매인 해석을 넘어 우리 헌법에 규정된 국무총리제도가 우리 헌법현실에서 실효성을 발휘할 수 있도록 하는 노력이 필요한 시점이라고 생각된다.
목차
This dissertation aims to conduct a comprehensive study of the Prime Minister System as prescribed in The Constitution of the Republic of Korea.
With the exception of the 1954 Constitution, the Prime Minister System has been a continuing policy since the nine-time revision of the Constitution''s history. However, the Prime Minister System adopted by our Constitution is quite different when compared to the governments of many nations. Under this system, two contesting views are under debate. The first regards the Prime Minister system negatively, claiming that the system spurs a conflict of interest as the Constitution adopts a Presidential government and that this either strengthens or conceals the President''s authoritative regime. Others view the Prime Minister System favorably, arguing that under the ruling and majority political party system (divided government) the division of power between the President and the Prime Minister alleviates the rigidity, inefficiency, and authoritative practices.
Yet, questions remain whether understanding our Constitution''s Prime Minister System within such framework is appropriate. First, examining the history of our Constitution, the reason behind the ineffective role of the Prime Minister is not simply due to the legitimacy of the system, but rather lies in the general problem closely linked to the past authoritative-government era''s dictator-like Presidential system. Thus, focusing on the problems of the Prime Minister System itself does not pose an accurate understanding of the system.
Moreover, surveying the Prime Minister System under the divided government by employing the division of authority raises questions regarding the proper understanding of our Constitutional background. Theories on the operational policy of the Constitution is viable for change whenever the political situation allows such outcomes based on the President''s insight and will. Therefore, applying these views of constitutional policy into the understanding of the Constitution is not appropriate to form an effective argument.
Hence, this paper will first clarify the significance of introducing the Prime Minister System in our Constitution, the status granted to the Prime Minister, and the power bestowed to the Prime Minister, using our Constitution as evidence, not constitutional policies nor realities. Furthermore, we will examine the legitimacy of the abolition of the Prime Minister system and the introduction of the Vice President System, which are key issues proposed on each proposal to revise our Constitution.
First, in our government''s office of organization, the term Prime Minister (統理機務衙門의 總理大臣) first appeared on December 21, 1880. It first appeared on our Constitution under the Constitution of the Provisional Government of the Republic of Korea during the provisional government era in April 11, 1919. The Prime Minister System appears in various drafts of the Constitution after the liberation in 1945. As a result, since the constitutional establishment of the republic in 1948, it continues to stand even in the current form. In short, understanding the constitution''s Prime Minister System as a product of the political enactment process is not reasonable.
Doctrine leading to the constitutional meaning of the Prime Minister is greatly based on assistance. However, when considering the origin and development of the system''s introduction and authority, one must recognize the governance aspect as well as assistance. While the Prime Minister comprehensively assists the President, it functions as an institution that allows the President to execute power appropriately. Therefore, the Prime Minister stands as an acting President, the Second-Ranked Officer of the Administration, Vice Chairman of the State Council, and Vice-Chief Ranking Officer of the State Administration.
As our constitution prescribes the consent of the National Assembly for the President to appoint the Prime Minister, the timing of the National Assembly''s consent has become an issue. Following the literature and the history of the constitution, National Assembly''s consent is clearly a prior act, meaning that appointing an Acting Prime Minister is unconstitutional. However, the inability to appoint the Prime Minister and thus form a new administration after the Presidential inauguration due to the National Assembly''s consent procedure is not in line with the current Presidential System. Thus, as there are deficiencies within the statue relating to the President, this requires immediate revision.
There are various authorities that our constitution grants the Prime Minister. Among them, the first is Acting Presidency. This means that when the Presidency becomes vacant or when the President cannot perform the duty, the Prime Minister acts on behalf. However, under the constitution, which takes the Presidential System, bestowing such authority to the Prime Minister, instead of an elected Vice President seems unfit within the democratic context. Furthermore, the 60-day successor election period and the 40-day formation of the new administrative government are problematic as they only permit a short time.
The second authority bestowed to the Prime Minister is the participation in forming the state administrative organization. The Prime Minister holds the power to recommend the appointment of State Councils and the Heads of Ministries and to remove a State Council. Considering the policy implementation and development carried from the Prime Minister''s participation in administrative organization, viewing the Prime Minister''s role solely as an assistor is unreasonable. Consequently, with regards to the appointment of the Members of the State Council, a prior and thorough discussion between the President and the Prime Minister is necessary to abide by the nature of the Constitution.
The third authority of the Prime Minister is to mandate statute or Presidential decree and even an official authorization of a Prime Ministerial decree. Therefore, the Prime Minister can grant a delegated order and an order of execution, both legislational orders, and can use the Prime Ministerial authority to issue administrative orders.
The fourth authority of the Prime Minister is the supervision of the ministries through an order of the President. Therefore, duties that fall under the state administration must be distributed to the ministries and establishing them under the direct control of the President becomes unconstitutional. Although placing the Ministry of Planning and Budget, Ministry of Government Legislation, and Government Information Agency under the Prime Minister''s control is necessary for the supervision of the ministries, allocating the Ministry of Patriots and Veterans Affairs under the Prime Minister''s auspices is unreasonable.
The fifth authority of the Prime Minister is the membership to the State Council and as its Vice Chairman, whereby bestowed the authority to present, propose, and vote a bill.
The sixth authority of the Prime Minister is the countersignatures authority for the acts of the President''s laws. Our countersignatures system as prescribed by the Constitution has a mixed function, including the Prime Minister''s role as assistor and governing the President''s authority. Therefore, the President''s actions become invalid without a countersignatures. Examining this structure, by principle, the Prime Minister can refuse to countersign.
Finally, the Prime Minister has the authority to preside and speak to the National Assembly. However, this rests equally as an obligation, limiting the authority of this power.
The Prime Minister System is undergoing constitutional policy debate based on two fronts. The first argues to operate the Prime Minister System without a revision of the Constitution by arguments supporting the Dual-Government System and the Supervisory Prime Minister System. However, operational issues not based on the constitution becomes ultimately the President''s insight and will, thereby making this claim unreasonable and even as far as incompatible with the literature of the constitution.
The second calls for the abolishment of the Prime Minister System, a revision of the constitution. As mentioned above, because the Prime Minister is not elected by the people, this poses problems within the democratic context and thus, when establishing an argument for constitutional revision on the framework of government structure, abolition can be considered. However, if the American Vice Presidential System is to be introduced, further studies on whether the Vice Presidency would fit the political culture and what its powers to bestow must be preceded.
The history of our constitution is nearing 60 years. With the progress in our society''s democracy having undergone the authoritative government regime, the Prime Minister System has experienced fundamental changes. Through changes that our government faced through the authoritative and the democratic regimes, the status and power of Prime Minister prescribed by the Constitution has displayed its normalization. Hence, by overcoming past realities and policies of constitutional interpretation, we stand at a point when efforts for our Prime Minister System as outlined by our Constitution require effectiveness within realties of our Constitution.
