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복지국가 위기론에 대한 연구 : 복지국가 개념을 중심으로

김홍식 (정치외교학과 정치사상 전공)

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  • 발행기관 서강대학교 일반대학원
  • 지도교수 박호성
  • 발행년도 2014
  • 학위수여년월 2014. 2
  • 학위명 박사
  • 학과 및 전공 도움말 일반대학원 정치외교학과
  • 본문언어 한국어
  • 저작권 서강대학교 논문은 저작권 보호를 받습니다.
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이 논문의 목적은 복지국가를 개념화하고 복지국가 위기론의 실체를 비판적으로 검토하는 데에 있다. 복지국가를 바라보는 시각의 다양성에도 불구하고, 그 시각들의 배경에는 대체로 국가적 최소한이라는 기준을 강조한다는 공통점이 있다. 국가적 최소한이라는 기준은 특정한 빈곤 계층이 아니라 모든 국민을 대상으로 하며 제공되는 복지의 수준 또한 빈곤으로부터 벗어날 수 있는 일정한 기준을 충족해야 함을 의미한다. 그런데 개인이나 집단의 생존권을 보호하기 위해서는 어떠한 형태이든지 시장 기제에 대한 국가의 규제와 개입이 요구된다. 국가의 개입...
이 논문의 목적은 복지국가를 개념화하고 복지국가 위기론의 실체를 비판적으로 검토하는 데에 있다. 복지국가를 바라보는 시각의 다양성에도 불구하고, 그 시각들의 배경에는 대체로 국가적 최소한이라는 기준을 강조한다는 공통점이 있다. 국가적 최소한이라는 기준은 특정한 빈곤 계층이 아니라 모든 국민을 대상으로 하며 제공되는 복지의 수준 또한 빈곤으로부터 벗어날 수 있는 일정한 기준을 충족해야 함을 의미한다. 그런데 개인이나 집단의 생존권을 보호하기 위해서는 어떠한 형태이든지 시장 기제에 대한 국가의 규제와 개입이 요구된다. 국가의 개입이라는 데에 대체적인 합의가 이루어진 것과는 달리, 국가가 국가적 최소한의 기준을 보장하기 위한 방식에는 차이가 있다. 이 논문은 완전고용의 실현에 주목한다. 자본주의 체제에서 노동자 계급이 인간다운 삶을 유지할 수 있으려면 궁극적으로는 노동력의 탈상품화가 필요하다. 이때 탈상품화는 어떤 사람이 시장에 의존하지 않고서도 생계를 유지할 수 있을 때, 말하자면 최소한 시민들이 스스로 노동을 그만두고 싶을 때 일자리나 소득 혹은 전반적인 복지의 손실 없이 자유롭게 일을 그만둘 수 있는 상황을 보장받는 권리를 의미한다. 자본주의 체제에서 개인이 노동시장에 대한 의존성을 최소화하고 탈상품화의 지위를 보장받기 위해서는 고용이 극대화되어야 한다. 따라서 완전고용은 탈상품화를 위한 조건이다. 복지국가가 지향하는 궁극적인 목적에 대해서도 연구자들마다 강조하는 바가 다르다. 그러나 경제적 재생산과 분배의 과정에 국가가 개입하여 국가적 최소한의 기준을 보장한다는 것은 분배 또는 재분배 정책을 통해 사회가 평등해진다는 논리를 바탕으로 하고 있다. 그렇다면 복지국가는 평등을 지향한다고 할 수 있다. 복지국가에서 구체적으로 발현되는 실천의 영역인 국가의 개입, 완전고용, 그리고 평등은 이데올로기가 개입하는 논쟁의 접점이 된다는 사실 또한 간과해서는 안 된다. 자유주의적 사회주의는 고전적 자유주의의 이론을 수정하여 19세기의 방임적 국가관이 20세기에 와서 개입주의적 국가관으로 변화하도록 추동한 이데올로기이다. 자유주의적 사회주의는 국가는 하나의 사회적 도구이며, 사회적 도구로서 국가는 개인이 혼자 힘으로는 해결할 수 없는 빈곤, 실업, 사적 독점, 과도한 경쟁, 사회적 삶의 불안정성, 비생산적 잉여 등과 같은 사회적․경제적 폐단을 시정할 책임을 부여받고 있다고 보았다. 국가가 중요한 이유는 국가 이외의 누구도 실행할 수 없는 그러한 기능에 관계하는 것이기 때문이다. 사회민주주의자들에게 있어서도 시장이 규제되고 관리되어야 하는 이유는 그것이 결코 정치적으로 그리고 도덕적으로 중립적이 아니기 때문이다. 따라서 복지국가가 시장을 어떻게 효율적으로 관리할 것인가의 문제는 결국 자본의 권력을 어떻게 정치적으로 제한할 것이냐의 문제와 직결된다. 그런데 사적 시장에 대한 공적 관리가 정당화되는 유일한 방식은 관리체제의 민주화일 수밖에 없다. 이 때 민주화란 정치적 조직의 형식일 뿐만 아니라 경제 규제자로서 시장에 대한 대안이기도 하다. 그렇기에 복지국가는 노동을 조직하고 소득을 분배함에 있어 보다 강력한 단합을 이룰 수 있는 여러 조건을 창조해 내기 위한 수단으로 작동한다. 사회민주주의에 있어 사회적 시민권과 보편주의는 강력한 단합을 이룰 수 있는 여러 조건들을 대표한다. 이렇게 볼 때 완전고용과 평등은 복지국가와 동의어이며 그리고 국가는 이 모든 것이 가능하도록 개입하는 존재라고 할 수 있다. 따라서 이 논문은 복지국가는 사회적 시민권과 보편주의를 담보함으로써 국가가 복지를 생산하는 한편, 궁극적으로는 탈상품화를 목적으로 하는 완전고용을 통해 시장으로 인해 좌초된 사회적 재생산을 보정함으로써 결과적 평등 즉 기회와 조건의 평등을 추구하는 국가라고 정의한다. 복지국가 위기론의 역사는 실로 길다. 복지국가를 둘러싼 주요한 논쟁의 접점에는 언제든 위기론이 자리하고 있었다. 복지국가 위기론은 당초부터 복지국가를 부정해온 이데올로기로부터 꾸준히 제기되어 왔다. 왜냐하면 마르크스주의나 고전적 자유주의 또는 신자유주의는 어차피 복지와 시장이 혹은 평등과 효율이 양립할 수 있다고 여기지 않기 때문이다. 복지와 성장의 관계를 고정된 것으로 이해하는 발상 또한 복지국가의 정당성을 훼손한다는 점에서 복지국가 위기론의 이데올로기를 제공한다. 복지와 성장의 관계는 이론적으로 불확정적이며, 경험적으로도 근거가 박약하다. 둘의 사이에는 수많은 변수들이 존재한다. 이 변수들에 대한 정밀한 분석 없이 복지가 경제성장에 방해가 된다고 주장하거나 또는 그 반대의 의견을 강조하는 것은 과학이 아니라 이데올로기이다. 역설적이지만 복지국가의 위기를 둘러싼 논란에는 복지국가 위기 극복론이 끼치는 영향도 상당하다고 할 수 있다. 복지국가가 더 이상 복지를 생산하지 못한다는 인식과 이로 인해 복지의 수요와 공급이 불일치하는 데에서 오는 딜레마에 천착한 나머지 복지국가를 정당화하고 또한 정당화할 수 있는 방안을 찾고자 복지국가의 개념을 확장하기 위한 노력이 역설적으로 복지국가의 위기를 초래한다. 복지국가 위기 극복론에 의한 복지국가 위기는 세 가지 경향으로 나타난다. 하나는 복지 생산 주체에 대한 태도이며, 다른 하나는 고용에 대한 태도이고, 또 다른 하나는 생산에 대한 태도이다. 시장의 복지화와 복지생산 주체의 다변화를 주장하는 복지혼합론은 복지생산의 주체와 관련된 것이다. 복지혼합론을 단순화한다면, 복지공급 주체는 가계, 시장, 국가로 구분되고, 한 사회의 전체 복지는 이들 세 부문 활동의 총합인 것으로 정의할 수 있다. 복지혼합론의 취지는 복지 생산을 확대하자는 데에 있다. 이러한 취지에는 국가를 복지 생산의 유일한 주체로 내세울 수 없다는 함의가 담겨있다. 그런데 복지국가를 가족이나 또는 시장이 복지 생산의 일차적 책임을 부담하는 잔여적 복지국가와 사회적 시민권과 보편성을 보장하는 제도적 복지국가로 유형화한 이유는 시장이 실패하고 가족이 붕괴하였다는 역사적 사실에 기초한 것이다. 그렇다면 복지국가의 위기를 극복하기 위한 방안으로서 제시되는 복지혼합론은 시장의 복지화라던가 복지 생산 주체의 다양화를 주장하기에 앞서 복지혼합론이 잔여적 복지국가와 어떻게 다른 것인지 또는 다를 수 있는지를 분명히 해야 한다. 따라서 복지혼합론은 설령 복지의 생산량을 증대시킬 수는 있어도 복지국가의 위기를 극복하기 위한 방안으로서는 받아들일 수 없다 근로연계복지는 완전고용에 관한 것이다. 근로연계복지는 복지국가와 관련된 담론을 노동과 고용을 중심으로 전환시킨다. 이때 노동은 의무적이며 그 자체가 사회부조의 일부이다. 따라서 사회적 시민권과 보편성을 보장하기 위해 국가가 개입한다는 복지국가라는 속성에 비추어볼 때, 근로연계복지는 시민으로서 당연히 누려야 할 권리를 노동시장 진입이라는 의무를 이행할 것을 조건으로 하는 계약으로 변질시킨다. 하지만 완전고용의 목적은 고용의 극대화가 아니라 탈상품화에 있다. 자본주의 체제에서 노동이 시장에서 팔리는 하나의 상품으로 변모한 이후로 지금까지의 복지국가는 노동시장에 대한 의존성을 최소화함으로써 탈상품화의 권리를 보장하고자 노력해왔다. 반면에 근로연계복지는 시장의 실패를 보정하기 위한 것이 아니라 실업의 발생 원인을 노동윤리와 노동유인의 결핍으로 보는 시장의 규율에 동조하는 것이며, 노동력의 재상품화를 통해 복지국가를 시장화함으로써 복지국가의 토대를 훼손할 뿐이다. 사회투자국가론은 소득이전 중심의 재분배를 넘어서 사회투자를 통한 재분배로 초점을 전환시키고 있다. 복지국가는 시장의 실패자들에게 사후적으로 소득을 보장해주기보다는 인적자원에 투자함으로써 사람들로 하여금 새로운 지식기반경제에 적응하여 시장에서 승리자가 될 수 있게 도와주는 적극적 복지의 제공자가 되어야 한다는 것이다. 결국 사회투자론의 관점은 사회정책과 경제정책이 서로 통합되어 경제성장에 긍정적 기여를 할 수 있다는 것이다. 따라서 국가의 복지정책을 통해 노동시장의 유연성을 개선하는 한편, 노동력의 질과 적응성 그리고 유용성을 개선하려는 적극적 노동시장 정책을 추진한다. 그런데 지금까지의 복지국가는 개인들 또는 계급 사이에 삶의 기회를 재할당하기 위해 노력하여 왔다. 그러나 사회투자국가라는 이름하에 사회정책을 거명할 때는 성장과 복지의 선순환이 일어나는 지점이 수요측면이 아니라 공급측면이고, 평등은 오로지 기회에서만 주어진다. 사회투자국가론은 분명히 수익을 상정하는 개념이므로, 복지국가가 생산하는 복지행위 또한 명확한 수익을 낳을 때에만 정당한 것으로 간주된다. 게다가 수익성 있는 복지를 생산하려면 복지국가는 시장과 통합될 수밖에 없으며, 복지국가의 수혜자인 노동자 계급은 재상품화되어야 한다. 이는 분명히 탈상품화라는 복지국가의 속성에 어긋나는 것이다. 경제성장이 필요하다고 해서 노동자 계급과 그들의 노동이 시장에 내맡겨진 상품이어서만은 안 되는 것이다. 게다가 복지국가의 토대를 연구함에 있어 본질적인 문제는 지금까지의 취득과 이전이 어떻게 이루어져 왔느냐에 못지않게 앞으로의 분배가 어찌되어야 하는지, 또한 분배 상태가 어찌되어야 하는지에 있다. 따라서 복지국가를 개념화하는 데 있어 가장 본질적인 것은 평등을 이해하는 태도에 있다. 그렇기에 평등은 복지국가의 원칙이며, 복지국가를 개념화하는 데 있어 가장 본질적인 것은 평등을 이해하는 태도에 있어야 한다. 이렇게 복지국가의 위기가 자본주의 체제의 위기에서 비롯된 것은 틀림없는 사실이지만, 복지국가 위기론의 본질이 복지국가 그 자체에 있다는 것 또한 틀림없는 사실이다. 복지국가의 난관을 돌파하기 위해 고안된 복지국가의 구제책 스스로가 오히려 복지국가 위기론을 확산하는 데 동원되었으며, 그를 통해 결과적으로 복지국가의 위기를 조장한다는 것 역시 사실이다. 시장의 실패를 교정하기 위해 기획된 복지국가는 결국 실패할 수밖에 없는 시장에 의존하지 않는 한 주어진 목적을 이뤄낼 수 없다는 역설에 봉착하고 있다. 게다가 복지국가의 위기를 극복하고 새로운 사회적 위험을 관리하고자 제시된 방안들조차 예외 없이 그나마 복지국가가 지켜내고자 했던 가치들을 오히려 훼손하는 역기능으로 작용하고 있었다. 물론 평등의 원리에 기반을 둔 복지국가는 불평등을 창출하는 자본주의와 항상적인 긴장관계를 유지할 수밖에 없으며, 이러한 긴장관계와 갈등이 복지국가를 제약하는 원천이 되고 있는 것이 사실이다. 하지만 복지국가는 자본주의 제체가 강요하는 제약에도 불구하고 시장의 실패를 보정할 수 있는 영역이며, 또한 그것이 우리가 기대하는 복지국가의 역할이기도 하다.
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The aim of this study is to conceptualize the welfare state and to examine critically the nature of the crisis theory of welfare state. Despite the diverse perspectives on the welfare state, there is a shared principle that is universally emphasized: national minimum. The national minimum principle...
The aim of this study is to conceptualize the welfare state and to examine critically the nature of the crisis theory of welfare state. Despite the diverse perspectives on the welfare state, there is a shared principle that is universally emphasized: national minimum. The national minimum principle applies to every citizen of a state and refers to the level of welfare which meets certain criteria and thus help the poor to avail themselves of the minimal provisions for a good life. In this respect, state control and intervention play a vital role in ensuring the protection of individuals' right to maintain decent living. While consensus has been reached with regard to the necessity of state intervention, there are different ideas and approaches as to how a state should meet the national minimum standards. As one such approach, this study sets its sight on full employment. Decommodification occurs when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market. Employment in a capitalist society should be maximized for an individual to be able to minimize his or her dependency on the labor market and be granted the status of decommodification. Therefore, full employment is a precondition for decommodification. With respect to the question as to what a welfare state's ultimate goal is, many different points have been raised by researchers. However, the process of state intervention in economic reproduction and distribution and enforcing the national minimum principle derives from the idea that distribution and redistribution enhance social equality. In that sense, it can be said that a welfare state is inclined to promote equality. It should be noted that the practices of welfare state, such as the state intervention, the full employment, and equality, are the point of contact on which ideologies intervene. Liberal socialism is an ideology that drove to change the view of state from the 19th century principle of laissez-faire to the state interventionism by modifying classic liberalism. Liberal socialists viewed that the state is a social instrument and therefore carries the responsibility to correct social and economic maladies that cannot be removed at the individual level, such as poverty, unemployment, private monopoly, excessive competition, social insecurity and unproductive superfluousness. The gravity of a state comes from the fact that it performs functions that cannot be done by any other entity. Even for social democrats, it is necessary for the market to be controlled and managed because it is never neutral in both political and economic aspects. Therefore, the question as to how a welfare state can effectively manage its market is linked with the question as to how the power of capital should be politically managed and restrained. In this respect, the only justifiable way of managing the private market by the public power is democratization of the management system. In this case, the democratization is not only a form of political organization, but also an alternative for the market as an economic regulator. A welfare state can be instrumental in creating various conditions for social cohesion in relation to labor organization and income distribution. In social democracy, civil rights and universalism represent vital conditions for social cohesion. In that sense, full employment and equality can be considered as being equivalent to the criteria of a welfare state, and the state could be seen as an entity that intervenes to make all those things feasible. In this study, therefore, the welfare state is defined as a state that provides welfare by protecting civil rights and universalism, reinforces social reproduction troubled by the market by realizing full employment and decommodification and ultimately promotes equality of opportunity and condition. The claim that welfare states are in crisis has a long history. Any major debate on the welfare state has involved the crisis view. From the outset, such a view has been persistently raised by the anti-welfare state ideology. Marxists, classical liberalists and neoliberalists have argued that welfare and growth or equality and efficiency can never be compatible with each other. The perspectives that understand the relation between welfare and growth fixed also provide an ideology to the theory of welfare state crisis. The relations between welfare and growth are theoretically undetermined, and has little such evidence in terms of experimental data. There are countless variables between the two. Without making a precise analysis on those variants, it is not an act of science but of ideology to claim that welfare undermines economic growth and vice versa. Paradoxically, the controversy surrounding the welfare state crisis is also empowered by the view that such a crisis can be overcome. The belief that the welfare state can no longer afford to provide welfare and this inability destroys the equilibrium of supply and demand results in the efforts to justify and expand the definition of the welfare state, which paradoxically can support the ‘crisis’ theory. The crisis of welfare state caused by the theories of overcoming the crisis of welfare state shows three tendencies: the attitude on the subject of welfare production, the attitude on the employment, and the attitude on the production. The theory of welfare mix which claims to the welfare of the market and diversification of welfare producers is related with the subject of welfare production. Simply speaking, the welfare suppliers can be divided into three parts: the household, the market, and the state. And the overall welfare of a society is the sum of these three parts. The purpose of the theory of welfare mix is to expand welfare production and it implies the state cannot be the only one to produce welfare. The reason why a welfare state classified into a residual welfare state, which is family and market takes primary responsibility of producing welfare and a institutional welfare state, which ensures social citizenship and universality is based on the historical facts of the market failure and the family collapse. Before insisting the welfare of the market or diversification of the welfare producers, the theory of welfare mix which presented as a measure to overcome crisis of a welfare state, should clarify the difference between the welfare mix system and the residual welfare state. In this respect, while the theory of welfare mix could increase the amount of welfare production, it cannot be accepted as a way of overcoming the crisis of welfare state. The welfare to work program is related to the full employment. In the welfare to work program, the labor and employment became a center of the discourse about a welfare state. In this case, the labor is mandatory and is part of the social structure itself. Therefore in terms of a welfare state that intervenes to ensure social citizenship and universalism, the welfare to work program transforms a divine right as a citizen to a contract which has condition of duty to enter labor market. However the purpose of full employment is the decommodification, not the maximization of employment. Since the labor has transformed into a commodity sold in the market in the capitalist society, the welfare state has tried to ensure the right of decommodification by minimizing the reliance of the labor market. On the other hand, the welfare to work program is not for compensation of the market failure. It agrees with a discipline of the market which considers cause of unemployment as the labor ethics and the lack of labor incentives, and it undermine the foundations of a welfare state by marketization of a welfare state by the re-commodification of the labor force. The theory of a social investment state is shifting its focus to the redistribution with social investment beyond the redistribution of income transfers. It implies that a welfare state is to be a provider of proactive welfare, to help people to be winners in the market by adapting to the new knowledge based economy, with the investment in human resources rather than ensure ex post income of the market failures. After all, the view point of the theory of social investment is about positive contribution to the economic growth by integrating with social policy and economic policy. Thus, it promotes positive labor market policy to improve flexibility of the labor market and also improve quality, adaptability, and flexibility of the labor force by the welfare policy of a state. Until now, the welfare state has been trying to reallocation of the opportunity of life between individuals or classes. But when the social policy mentioned under the name of a social investment state, the starting point of virtuous cycle of growth and welfare is the supply side not the demand side, and equality is given only at the opportunities. Because the social investment state has profits in mind, the welfare activities of the welfare state are justified only when those activities make profits. Moreover, to produce profitable welfare, it is necessary for the welfare state to be incorporated into the market, and the working class, the recipient of welfare state, has to be re-commodified. This violates the attribute of welfare state, that is, decommodification. The working class and their labor should not become the products of a market even if economic growth is necessary. In addition, a material question of a research of the foundation of a welfare state is not only in the way of acquisition and transfer until now, but also in the way of distribution in the future. Thus, the fundamental thing in conceptualizing the welfare state depends on the attitude that understands equality. It is no doubt that the crisis of a welfare state originated from the crisis of capitalist system. But also it is true that the substance of the crisis of a welfare state is in the welfare state itself. Furthermore, the remedies designed to break through difficulties of a welfare state rather made to spread the crisis theory of a welfare state, and as a result, it aggravate crisis of a welfare state. The welfare state, planned to correct for the market failure, is faced with a paradox - it cannot achieve its purpose without relying on the market doomed to be failed. In addition, even the methods proposed to overcome the crisis of a welfare state and to manage the new social risks, without exception, have produced adverse effects to damage the values which are protected by a welfare state. It is inevitable to maintain tension between a welfare state and capitalism, because a welfare state is based on the principal of equality while capitalism creates inequality. Needless to say, It is true that those tension and conflict are sources of constraint of a welfare state. Despite the pressure and restriction of capitalist system, however, the welfare state is able to compensate for failure of the market. This is what we expect as the role of welfare state.